Реформа госуправления: стандарты против регламентов

22 июня в Государственном университете - Высшей школе экономики на Мясницкой состоялось очередное заседание Объединенной рабочей группы по обеспечению участия гражданского общества в административной реформе при Общественной палате, Совете при Президенте по содействию развитию гражданского общества и правам человека, Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Центральной темой для обсуждения стал законопроект «Об административных регламентах и стандартах государственных и муниципальных услуг». Как ни странно, было интересно.

Один из сопредседателей группы, ректор ГУ-ВШЭ Ярослав Кузьминов сообщил собравшимся, что в комплексе проблем совершенствования повседневного взаимодействия государства и граждан выявилось, наконец, ключевое звено – создание административных регламентов.

Как пояснил г-н Кузьминов , Правительство уже больше года занимается рутинной, но очень нужной работой по их формированию. Задача простая – ограничить свободу чиновников, создать ясную картину, кто и что должен делать. При этом стандарты (т.е. общеобязательные требования к органу власти, взаимодействующему с получателем государственной услуги) должны быть первичными, а регламенты (порядок и последовательность действий представителей государства) – вторичными.

Второй немаловажный вопрос повестки дня был обозначен Ярославом Ивановичем как «формы контроля общества над властью». По его мнению, сегодня сложился стереотип о закрытости власти, незаинтересованности во вмешательстве в ее дела. Конечно, многие чиновники действительно этого не хотят, но «есть и контрпримеры».

Однако прежде чем присутствующие заслушали доклад об одном из них, свои акценты поспешил расставить второй сопредседатель группы, директор Департамента государственного управления и местного самоуправления Правительства России Всеволод Вуколов. По его словам, основной фокус внимания власти сегодня обращен на многофункциональные центры – «большие супермаркеты государственных услуг». «Главное – вопрос менталитета», - подчеркнул он, и добавил: «От государства надо требовать».

Как и что общество требовало от Федеральной антимонопольной службы (ФАС), собравшимся рассказала Светлана Маковецкая, программный директор ИНП «Общественный договор». Итак, в ФАС система общественного контроля «частично организована». Её центр – общественно-консультативный совет (ОКС), который создает правила мониторинга, как одобренные ФАС, так и нет, и служит общественным интерфейсом, в частности, работая своеобразным PR-отделом антимонопольного ведомства. «Абсолютной новацией» назвала г-жа Маковецкая подготавливаемый ОКС «Общественный независимый доклад». По сути, однако, вся содержательная работа ведется не советом, а различными общественными некоммерческими организациями, зарекомендовавшими себя как беспристрастные и компетентные (эта формулировка особенно полюбилась членам рабочей группы, состоящей как раз из представителей таких организаций).

Что уже сделано в ФАС? А сделано не так уж и мало:

· созданы субъекты контроля – ОКС и территориальные советы в семи федеральных округах;

· разработаны подходы к содержанию наблюдений за деятельностью ФАС, параметры и показатели оценки;

· готов проект регламента для ОКС и его взаимодействия с ФАС (тут, по словам Светланы Маковецкой, «было серьезное сопротивление со стороны местных органов, которые видели в этом доносительство».

· обеспечена открытость деятельности советов.

«Абсолютная новация» (так называемый общественный доклад) содержит в себе разделы о ситуации в регионах, данные общественных мониторингов, публичной активности, сравнения с собственными отчетами службы. Источники мониторингов традиционны – это, прежде всего, мнения заинтересованных групп получателей услуг, открытые данные самой ФАС, информация из СМИ, Интернета и баз данных.

Конечно, в состав членов совета и проводивших мониторинг «могли попасть управляемые или невменяемые группы, но их исключили» - обрадовала собравшихся г-жа Маковецкая.

Члены совета утверждены начальником ФАС, он же - один из сопредседателей ОКС (второй – из числа независимых экспертов). «Секретарь-мотор» совета – также представитель ФАС.



Второй кейс в докладе г-жи Маковецкой – Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии. В этом случае функции контроля и надзора разделены между разными исполнителями: первые фактически отданы Российскому институту потребительских исследований, а вторые агентство оставило за собой. «Но для эффективного участия общества в контроле надо снимать издержки с общественных организаций», поделилась соображением докладчица. Как это можно сделать? Например, с помощью сети бюро по приему жалоб, где самым активным выдавались бы поощрения. Также эффективно составление «белых» списков тех организаций, которые долго не попадались в цепкие лапы общественного контроля. Но в любом случае агентство по техрегулированию – случай особый, наблюдение там ведется не столько за чиновниками, сколько за предпринимателями.



Выслушав Светлану Маковецкую, главный детский нарколог Москвы, член Общественной палаты Олег Зыков сразу поинтересовался, как этот «движущий мотор» ОКС антимонопольной службы сам работает в ФАС. Оказалось, что «мотор» (Тимофей Нижегородцев) сидит рядом с ним. Г-н Нижегородцев пояснил, что независимая экспертиза крайне нужна самому центральному аппарату службы, для того, чтобы иметь непредвзятые сведения о работе своих филиалов. Такая непредвзятость как раз и достигается с помощью некоммерческих центров. «Тяжело вот только договориться с Людмилой Алексеевой или Александром Аузаном» - посетовал он.

Итог первой части дискуссии подвел Ярослав Кузьминов. «Сегодня все учреждают ОКС, некоторые – еще и с народным артистом во главе», – сказал он. Остается одна задача – показать, что это работает. По мнению ректора ГУ-ВШЭ, многие ведомства будут вполне заинтересованы с помощью общественных советов контролировать нижние этапы своих административных систем, и тут как раз и возникнет совпадение интересов с гражданским обществом. Г-н Кузьминов как раз уверен, что представители власти в составе ОКС необходимы, иначе советы просто не будут работать. Ну а на расходы независимых экспертов можно выделить часть президентских грантов.



Покончив с контролем, члены рабочей группы, наконец, смогли обратиться к основной теме, собравшей их, – обсуждению законопроекта об административных регламентах и стандартах государственных услуг. С докладом выступил один из авторов законопроекта, директор Департамента госрегулирования в экономике МЭРТ Андрей Шаров.

Законопроект, распространяющийся на все уровни власти, несет в себе все нужные определения – от «муниципальной услуги» до «административного бездействия», а главное - там прописано, что такое «стандарты государственных услуг». В нем сделана попытка начать движение к неким количественным параметрам предоставления этих услуг (например, заставлять сидеть в очереди можно будет не более 30 минут), упор делается на создании многофункциональных центров (на них субъектам федерации будет выделено около 1 млрд. рублей в год). В общих чертах составлены регламенты, которые предполагается свести в регистр под управлением Минюста.

Еще одно важное положение, предлагавшееся г-ном Шаровым, но не вошедшее в закон, – учредить общество защиты прав потребителей государственных услуг, которое могло бы выступать истцом в суде.

Выслушав краткое выступление представителя МЭРТ, собравшиеся сразу высказали ему свои возражения. Виталий Тамбовцев из ИНП «Общественный договор» [или он в большей степени из МГУ?] посчитал, что «всеми средствами разработчики закона пытаются переложить издержки на плечи потребителя». В частности, очевидно, что если человек получил ущерб в 3 рубля, он не будет требовать его возмещения. Но если таких людей наберется несколько тысяч, урон будет уже серьезным. «Барьеры тем живучей, чем большему числу нанесен меньший ущерб», - подметил он. С ним солидаризовался и Тимофей Нижегородцев, однако, по его мнению, выход тут есть – такими проблемами как раз могут заняться независимые эксперты, работающие в рамках общественного мониторинга. «Но как это будет организовано? Ведь очень тяжело найти исполнителя…» - недоумевал он.

Светлана Маковецкая обратила внимание на сами стандарты государственного сервиса, посчитав, что в них ничего, кроме требований комфорта, не содержится. Она призвала вырабатывать стандарты, основываясь на реальных потребностях людей.

Был ряд возражений и по форме законопроекта: замдиректора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Юрий Тихомиров указал на несоответствия с рядом уже принятых законов, а директор департамента по связям с органами государственной власти и законодательству РСПП Ирина Котелевская призвала убрать как излишние ряд положений общей части, например, определение «государственной услуги».

И, наконец, практически все собравшиеся указали на подчиненное положение стандартов по сравнению с регламентами.

Выслушав претензии, Андрей Шаров заметил, что стандарты услуги в любом случае – обязательные элементы регламента. Отвечая на вопрос Светланы Маковецкой, он попросил собравшихся активней предлагать свои параметры для включения в стандарты, а также еще раз акцентировал внимание на необходимости создания объединения потребителей государственных услуг, в частности, для решения вопроса о «трехрублевом» ущербе.


Третий сопредседатель рабочей группы, президент Ассоциации независимых центров экономической экспертизы Александр Аузан предложил собравшимся два варианта: вернуться к парадигме двух законов (о стандартах и о регламентах) или переименовать законопроект в «Закон о защите прав потребителей государственных услуг, стандартах и регламентах», но был сразу остановлен Всеволодом Вуколовым. Правительственный чиновник сообщил, что «закон сырой, но его надо принимать, и чем скорее, тем лучше». Он выразил сожаление, что, постоянно присутствуя на разного рода заседаниях, он уже два года случает одни и те же аргументы, которые никогда не выливаются в конкретные предложения по тексту.

Возмущенная общественность восприняла слова г-на Вуколова как ультиматум, на что он ответил, что «обидеть никого не хотел, хотел получить результат» и совсем смутился. На помощь ему пришел Ярослав Кузьминов, предложивший соломоново решение:

1)считать особо важной работу по стандартизации оказания государственных услуг;

2) принять к сведению разработанный МЭРТ законопроект;

3) заслушать доклад экспертной группы по совершенствованию закона на специальном заседании рабочей группы;

4) в работе над законом считать приоритетным потребителя государственной услуги.



Рабочую группу г-н Кузьминов попросил возглавить своего коллегу по ГУ-ВШЭ Юрия Тихомирова, кроме него в ее состав войдут проректор ВШЭ Андрей Клименко, Ирина Котелевская из РСПП, представители Института «Общественный договор», ОПОРЫ России, Института законодательного и сравнительного правоведения. Деньги на работу выделит ВШЭ, а ориентировочный срок специального заседания – сентябрь.

Собравшиеся с предложением Ярослава Кузьминова согласились.