Три способа восстановить артезианский колодец
В Центре стратегических разработок, возглавляемом Германом Грефом, состоялся семинар "О статусе образовательных организаций"
Введение нового статуса взамен государственных учреждений, предусмотренное Планом действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы, в последнее время стало предметом бурных дискуссий в образовательном сообществе.
Причем до сих пор учителям и преподавателям вузов приходилось обсуждать исключительно собственные догадки "по поводу", поскольку ни одного официального документа, представленного разработчиками, никто в глаза не видел. Неизвестность пугает больше всего. Неудивительно, что по России пошла молва о приватизации всех школ и вузов.
Открывая семинар, министр образования Владимир Филиппов постарался развеять подобные опасения. По его мнению, слухи о приватизации - это результат неточной формулировки в Плане действий и ее неправильной интерпретации. Чтобы впредь избежать ошибочных толкований, правительство внесло "редакционную правку".
Отныне речь идет не о замене одного статуса на другой, а об "обеспечении хозяйственной самостоятельности и увеличении разнообразия организационно-правовых форм организаций отраслей социальной сферы" (пункт 13 Приложения к Плану действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы, утвержденному распоряжением Правительства РФ от 26 июля 2000 г. N 1072-р).
Борис Рудник, проректор Высшей школы экономики, разделил проблемы, связанные со статусом учебных заведений, на текущие и перспективные.
К первым относятся противоречия между образовательным, гражданским и бюджетным законодательством.
В соответствии с Гражданским кодексом РФ государственные и муниципальные некоммерческие организации могут создаваться только в одной организационно-правовой форме - в форме учреждения. Ее отличительная черта - крайне ограниченная хозяйственная самостоятельность. Для многих учебных заведений эта особенность учреждения является существенным тормозом на пути развития.
Пытаясь учесть реальные потребности сферы образования, законодатель в Законе РФ "Об образовании", не выходя за рамки указанной формы, предусмотрел для образовательного учреждения значительно большую степень свободы.
Пунктом 3 статьи 120 ГК РФ предусмотрено, что закон может определять особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений.
Однако сегодня, по мнению Бориса Рудника, речь идет уже не об особенностях, а о принципиальных различиях между ГК РФ и Законом "Об образовании" (см. таблицу), что приводит к неопределенности правового положения образовательного учреждения.
Эта неопределенность еще более усугубилась с вступлением в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ), положения которого, регламентирующие финансовую деятельность бюджетного учреждения, противоречат соответствующим нормам Закона "Об образовании".
Одним словом, Гражданский и Бюджетный кодексы по уровню хозяйственной самостоятельности приравняли школы и вузы к отделениям милиции и пожарным командам.
Ярослав Кузьминов, ректор Высшей школы экономики, привел примеры наступления органов федерального казначейства и прокуратуры на академические и экономические свободы учебных заведений. Так, в Горном Алтае прокуратура открыла дело на ректора вуза, который "осмелился" брать с платных студентов больше, чем получал от государства на содержание одного бюджетного места.
Заведено уголовное дело на директора сельского ПТУ, который истратил последние "зарплатные" деньги на восстановление пересохшего артезианского колодца - иначе весь образовательный процесс в его учебном заведении потерял бы смысл.
Перспективные проблемы связаны с внедрением подушевого нормативного финансирования, что, как известно, является одним из главных направлений реформы образования. Намечен переход на контрактную основу финансовых взаимоотношений государства и высших учебных заведений, предполагающую финансирование вузов одной строкой "Исполнение государственных именных финансовых обязательств".
Очевидно, что такой переход невозможен в условиях предусмотренного для учреждений сметного порядка бюджетного финансирования.
На семинаре были представлены три разных подхода к решению проблемы.
Минэкономразвития России предлагает ввести в законодательство еще одну, новую организационно-правовую форму государственной (муниципальной) некоммерческой организации.
Новую форму предполагается вводить не взамен, а наряду с существующими государственными учреждениями, тем самым увеличивая пресловутое "разнообразие". Однако в отличие от учреждения она будет обладать значительно большей хозяйственной самостоятельностью, в частности в расходовании денежных средств, как полученных от учредителя, так и заработанных. В качестве основы правового имущественного режима новой организационно-правовой формы государственной (муниципальной) некоммерческой организации предполагается взять право хозяйственного ведения. В то же время сторонники этого подхода предлагают ограничить образовательную организацию в распоряжении закрепленным за ней недвижимым имуществом по сравнению с обычным правом хозяйственного ведения. Если унитарное предприятие вправе (с согласия собственника) распоряжаться таким имуществом самыми различными способами, в том числе продавать его, то для некоммерческой образовательной организации предполагается оставить только право сдачи имущества в аренду.
Еще одним отличием новой формы станет коллегиальный орган управления. С одной стороны, он должен ограничить прямое вмешательство учредителя в деятельность некоммерческой организации, а с другой - направить эту деятельность на достижение целей, ради которых организация создается.
Финансируется организация государством на договорной основе. В связи с этим возникает вопрос: могут ли школа или вуз стать банкротами, если не получат госзаказ, со всеми вытекающими последствиями? По мнению Павла Чинилина, зам. начальника Департамента социальной сферы Минэкономразвития, нужно говорить не о процедуре банкротства, а о прекращении деятельности организации. В законодательном порядке необходимо предусмотреть, что в случае ликвидации образовательной организации на имеющееся у нее недвижимое имущество не может быть обращено взыскание кредиторов.
Таким образом, если ученики не придут в учебное заведение, его имущество не пойдет с молотка. Оно будет передано другим образовательным организациям.
Насильно преобразовывать школы и вузы никто не собирается, подчеркивает Павел Юрьевич. Новый статус приобретут только те, кто к нему готов.
Реализация этого подхода потребует внесения изменений и дополнений в ряд федеральных законов, в том числе в ГК РФ и БК РФ, Федеральный закон "О некоммерческих организациях", а также разработки специального закона, конкретизирующего общие положения названных законодательных актов.
Более радикальный вариант предлагают Институт экономики переходного периода и Минфин. Следуя их логике, учебные заведения нужно разделить на две категории в зависимости от объема доходов, получаемых ими от платных услуг. Те учреждения, которые в большей степени зависят от бюджетных средств, сохранят свой прежний статус. Более того, этот статус необходимо ужесточить. Все доходы, получаемые от платных услуг, должны расходоваться строго по смете. А чтобы окончательно не лишить учебные заведения стимула к зарабатыванию средств, предлагается создать некий премиальный фонд, куда будет отчисляться небольшая доля доходов.
Те же учреждения, которые живут в основном за счет внебюджетных источников, должны преобразоваться в частные некоммерческие организации. Они перейдут со сметного финансирования на договорное и на равных с частными будут бороться за получение госзаказа. Принципиальное условие, которое выдвигают сторонники этого подхода, - освобождение государства от субсидиарной ответственности. Логика такова: хочешь быть самостоятельным и независимым - сам отвечай по своим обязательствам.
Фактически это переход к частной системе образования. Правда, авторы этого проекта завляют, что о приватизации речи не идет. Государственное и муниципальное имущество предлагается не приватизировать, а передать в аренду или в безвозмездное пользование. А государство и органы самоуправления можно наделить правом соучредительства таких организаций.
Для смягчения последствий реформы предлагается установить переходный период в 10 лет. В течение этого времени реорганизуемым учреждениям будет возмещаться разница между средним объемом сметного финансирования и теми средствами, которые они получат от государства по договору.
Наконец, третий вариант решения проблемы отстаивает Комитет по образованию и науке Государственной Думы вместе с отраслевым профсоюзом.
Олег Николаевич Смолин, заместитель председателя комитета, подверг проект Минфина резкой критике: государство уже сегодня плохо финансирует бюджетные учреждения, а на частные у него тем более денег не найдется.
Предложение Минэкономразвития, по мнению депутата, более приемлемо. Однако замена статуса учреждения на организацию потребует внесения массы поправок в законодательство. Изменять придется не только Гражданский и Бюджетный кодексы, как надеются в Минэкономразвитии, а добрых полтора десятка законов. И прежде всего - статью 43 Конституции РФ, устанавливающую гарантии получения образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.
При этом во избежание рассогласованности, утраты налоговых льгот и социальных гарантий вносить эти изменения необходимо одновременно.
"Надо обладать комплексом Наполеона, чтобы думать, что это возможно", - утверждает Олег Смолин.
Кроме того, по мнению Олега Николаевича, вопросы хозяйственной автономии и финансирования государственных и муниципальных образовательных учреждений уже в достаточной мере отрегулированы законодательством.
Пункт 3 статьи 120 ГК устанавливает, что "Особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами". Именно такие особенности статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений установлены действующими законами.
Абзац второй статьи 7 Федерального закона "О введении в действие Бюджетного кодекса РФ" в свою очередь гласит: "Законодательные акты Российской Федерации в области образования, науки, научно-технической политики, культуры, принятые до введения в действие кодекса, содержащие нормы, регулирующие бюджетные отношения, действуют, если они не признаны утратившими силу". Эти нормы представляют собой достаточные юридические основания для опротестования образовательными учреждениями действий федерального казначейства и его региональных органов в суде. Однако финансовые и налоговые органы руководствуются собственными инструкциями, игнорируя нормы федеральных законов в области образования.
Наиболее короткий и эффективный путь решения проблемы, по мнению Олега Николаевича, - не установление какого-то нового статуса для школ и вузов, а внесение поправок в Бюджетный и Гражданский кодексы.
Например, статья 120 ГК могла бы быть дополнена пунктом 4 следующего содержания:
"Особенности статуса образовательных учреждений и их функционирования определяются федеральными законами в области образования".
Аналогично соответствующие нормы Федерального закона "О введении в действие Бюджетного кодекса РФ" предлагается перенести в его основной текст.
При поддержке правительства и членов Совета Федерации этот вопрос можно было бы решить в трехмесячный срок.
Оппонентом Олега Смолина выступил Борис Рудник. По его мнению, данный подход хотя и потребует минимальных поправок законодательства, но не принесет желаемого эффекта в силу неопределенности понятия "статус" учреждения. Что же касается бюджетного законодательства, то вопрос не в том, в каком законе присутствует указанная норма, а в том, что сам БК РФ не предусматривает никаких отличий в механизме финансирования бюджетных учреждений.
Сегодня дело доходит до курьезов. Яркий пример привел директор 1060-й московской школы Анатолий Пинский: "Если мне по смете предписано купить 15 шариковых авторучек и 20 ластиков, то купить вместо них карандаши невозможно. У финансовых органов сразу появятся претензии".
"Пора прекращать этот цирк с ластиками и ручками", - подвел итог трехчасовой дискуссии Владимир Филиппов. Министр предложил всем трем сторонам снова собраться через некоторое время. Уже не в столице, а где-нибудь в Подмосковье - засесть дня на два и, не поднимая головы от документов, искать решение проблемы.
