Чем управляют управляющие советы?

21 сентября на семинаре Института развития образования ГУ-ВШЭ «Актуальные исследования и разработки в области образования» обсуждалась тема государственно-общественного управления в образовании. С докладом выступили руководитель Центра стратегических разработок Академии социального управления Сергей Косарецкий и заместитель директора Центра образования № 548 «Царицыно» Елена Шимутина.

Прообразы нынешних управляющих школьных советов появились в России еще до революции. Помимо образовательных инспекторов, каким был отец Володи Ульянова, контроль за работой школ осуществляли попечительские советы, имевшие весьма широкие полномочия. Общественное участие было гораздо шире, чем сейчас: попечители имели возможность назначать директоров школ, приглашать на работу учителей, принимать решения по расходованию средств. В 1998 году вышел указ президента Бориса Ельцина, утверждавший примерное положение о попечительских советах. Поскольку положение было «рамочным» и ни к чему не обязывало, движение попечителей в масштабах страны так и не развернулось, были лишь отдельные прецеденты.

В начале 2000-х годов развитию государственно-общественного управления стали уделять больше внимания. Одним из идеологов создания управляющих советов в школах был директор Центра социально-экономического развития школы ГУ-ВШЭ, ныне покойный Анатолий Пинский. В рамках эксперимента, который проводился под его научным руководством, первоначально была отработана модель школьных управляющих советов в нескольких муниципалитетах семи регионов.

Сегодняшний уровень развития государственно-общественного управления в образовании Сергей Косарецкий и Елена Шимутина оценили как достаточно высокий, отсюда название их доклада: «Развитие государственно-общественного управления в образовании: от прецедентов к институту». В 80% школ существуют управляющие советы, многие учреждения различных уровней образования публикуют публичные отчеты. Если раньше сама возможность создания органов государственно-общественного управления образованием была под вопросом, и каждый подобный прецедент был важен, то сейчас наступил следующий этап: необходимо сделать управляющие советы и другие органы государственно-общественного управления нормально функционирующими институтами гражданского общества.

Авторы доклада отметили важную роль комплексных проектов модернизации образования (КПМО) в форсированном развитии государственно-общественного управления образованием. Так, в 31 регионе КПМО управляющие советы созданы в 98,5% образовательных учреждений, а в остальных регионах — в 71%.

В то же время, как полагают Сергей Косарецкий и Елена Шимутина, далеко не всегда быстрое развитие приводит к желаемым результатам. Зачастую управляющий совет оказывается чистой формальностью, а публичный доклад делается «для галочки». Отнюдь не демократические процедуры формирования советов, главный бич всей системы государственно-общественного управления образованием на сегодняшний день, также обусловлены его форсированным развитием. Когда стоит задача «как можно скорее сформировать управляющий совет школы», организовать демократические выборы его членов проблематично. Нет ничего удивительного в том, что около трети родителей входят в советы по просьбе администрации школ.

Другая проблема связана с непониманием членами школьных советов своих возможностей и полномочий. Почему-то во многих школах считают, что основная функция управляющего совета — распределение между учителями стимулирующей части фонда оплаты труда (впрочем, именно эта функция зафиксирована в модельной методике новой системы оплаты труда, которую Минобрнауки рекомендовало регионам). Это нередко приводит к курьезам, когда в некоторых регионах из-за финансового кризиса стимулирующую часть вообще перестали выплачивать, члены некоторых управляющих советов перестали видеть какой-либо смысл в своей деятельности.

Недостаточную информированность общественных управляющих о своих полномочиях, их неуверенность в собственных компетенциях иллюстрирует исследование протоколов заседаний ряда управляющих советов, проведенное Сергеем Косарецким и Еленой Шимутиной. Например, родители и школьная администрация обсуждали обустройство новых газонов, покупку цветов и прочие мелкие вопросы, тогда как согласно уставам школ управляющие советы должны заниматься оценкой качества образования и стратегическими вопросами развития.

В связи с этим встает вопрос о дополнительном образовании членов управляющих советов, в первую очередь родителей. Во всем мире, отмечают Сергей Косарецкий и Елена Шимутина, эта проблема, так или иначе, решается. Ведь общественный управляющий для образования, как и управляющий для коммерческого предприятия, должен быть компетентным. Для российских условий авторам доклада наиболее перспективным представляются различные дистанционные формы обучения. Посещение тематических сайтов, где собраны нужные материалы, не требует ни особых усилий со стороны родителей, да и бюджетных средств, считают они, на это не понадобится.

Сильно тормозит развитие государственно-общественного управления образованием отсутствие правовой базы. Федеральных законов об управляющих советах до сих пор нет. В большинстве регионов их деятельность регулируется различными распоряжениями местных органов управления образованием, лишь в некоторых субъектах Федерации (Пензенская область, Астраханская область, Республика Саха (Якутия), Ханты-Мансийский автономный округ) приняты соответствующие законы. Из-за правовой неопределенности органам государственно-общественного управления образованием трудно стать полноценным социальным институтом.

Отношение региональной администрации к общественному участию в управлении образованием сказывается как на работе управляющих советов, так и на открытости, прозрачности системы образования. Так, например, в Калининградской области или в Пермском крае почти все образовательные учреждения размещают в Интернете публичные отчеты о своей деятельности, а управляющие советы не являются формальностью.

Несмотря на многочисленные проблемы, государственно-общественное управление продолжает развиваться. Обнадеживающим, по мнению Сергея Косарецкого и Елены Шимутиной, является тот факт, что в дошкольном образовании институт управляющих советов сейчас достаточно развит. Новое поколение родителей, чьи дети придут в школы через год-два, уже привыкли к роли общественных управляющих. Докладчики считают, что «возникающий на наших глазах институт необходимо поддерживать», в противном случае есть риск, что он окажется пустышкой.

В ходе дискуссии по докладу Татьяна Фильчагина, эксперт Института проблем образовательной политики «Эврика», отметила, что в Москве государственно-общественное управление образованием развито слабо, а регионы зачастую склонны копировать столичные модели развития. Директора московских школ склонны считать, что родители не вправе претендовать на то, чтобы распределять стимулирующую часть оплаты труда учителей, администрация справится и без них. Иных полномочий для управляющих советов московские директора не видят.

Татьяна Новикова, заведующая кафедрой развития образования Академии повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников образования, заметила, что «слабейшим звеном управляющих советов остаются учителя», которые в новых обстоятельствах оказываются не в состоянии выйти за рамки своей профессиональной роли.

Развитие государственно-общественного управления в образовании: от прецедентов к институту (презентация)

Екатерина Рылько, специально для Новостной службы портала ГУ-ВШЭ