Законы доверия

3 апреля в рамках XIII Апрельской конференции состоялась сессия «Гражданская самоорганизация и коллективные действия», на которой были представлены доклады первого проректора и научного руководителя Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора ВШЭ Льва Якобсона и директора по исследованиям Фонда «Общественное мнение» Елены Петренко.

Лев Якобсон

Основной тезис, прозвучавший в докладе Льва Якобсона «Учет экономических реалий в законодательстве о некоммерческих организациях», можно свести к тому, что законодательство, касающееся деятельности некоммерческих организаций (НКО) устарело. Оно было рассчитано на другую ситуацию, когда некоммерческий сектор только зарождался, и, по сути, представляло собой light-версию законов других стран.

В настоящее время в России происходит ощутимый рост гражданской самоорганизации. Развитию инициатив, их признанию способствует институционализация в формах НКО, образующих так называемый третий сектор экономики. Государство проявляет заинтересованность в сотрудничестве с социально ориентированными НКО, что можно объяснить недостатком средств и эффективной работы в области социальной политики. В то же время общие нормы работы НКО и их взаимодействия с государством остаются практически неизменными с 1996 года, когда был впервые принят соответствующий закон о НКО.

Правовые рамки деятельности любого класса организаций задают систему ограничений и стимулов для их фактических и потенциальных стейкхолдеров таким образом, чтобы в идеале гармонизировать их интересы между собой и с интересами общества в целом. Однако с третьим сектором дело обстоит сложнее, поскольку он ассоциируется с очень разными интересами, которые не являются экономическими в узком смысле. Это интересы, побуждающие пренебрегать наиболее доходным использованием имеющихся ресурсов. Например, субъект мог бы инвестировать средства в бизнес, но предпочитает использовать их на правозащитную деятельность или помощь нуждающимся. Для этого он создает НКО, вступает в контрактные отношения с контрагентами, пытается найти защиту со стороны государства.

 

Но проверяй

Для деятельности НКО особое значение имеет доверие к ним со стороны общества. Сигналы о «неэкономически» мотивированных начинаниях смогут вызвать доверие, если, по словам Льва Якобсона, «организация сумеет не просто заявить о своих мотивах, а убедительно их продемонстрировать». Это может выражаться в аскетизме персонала НКО, финансовой и информационной прозрачности их работы. В этом состоит основной смысл ограничения правоспособности, которое отличает некоммерческие организации от коммерческих. Ограничение выражается в запрете на распределение прибыли (NDC — non-distribution constraint). Его смысл в том, чтобы продемонстрировать приоритет нефинансовых результатов деятельности НКО.

NDC ослабляет обычные экономические стимулы. Чтобы это не вело к потерям эффективности, необходимы дополнительные ресурсы и мотивации. Следовательно, об эффективности регулирования третьего сектора целесообразно судить с учетом данных о доверии к НКО. Рационально построенное законодательство позволяет определить, какие организации имеют некоммерческие миссии, а какие существуют для получения дохода.

В связи с этим возникает и вопрос о том, почему для поставщиков социально значимых благ возможны неравные условия. Поощрения заслуживают и коммерческие организации, уделяющие внимание образованию, здравоохранению, культуре и полезным для общества сферам. Для объяснения этого феномена возможны два подхода. Первый был сформулирован Бертоном Вейсбродом (Burton Weisbrod) и основан на обеспечении разнообразия благ, производство которых связано с существенными провалами рынка. Действительно, НКО чаще всего присутствуют там, где нет условий для получения бизнесом прибыли. Однако стандартные методы компенсации провалов рынка предполагают не создание НКО, а государственное регулирование деятельности коммерческих организаций или заметное присутствие самого государства. При этом государство склонно к унификации предоставляемых услуг и игнорированию запросов нетипичных потребителей. Ситуация может улучшаться, если разнообразие запросов порождает разнообразие НКО, ориентированных на различные группы стейкхолдеров.

Невысокая эффективность функционирования социальной сферы в России имеет иные причины, однако и здесь налицо не случайные сбои, а системные провалы государства. Институты третьего сектора способны заполнить нишу, но, по мнению докладчика, нельзя переоценивать возможности НКО, снисходительно относиться к проявлениям их неэффективности и требованиями льгот для третьего сектора.

Второй подход связан с так называемой теорией трех провалов. Ее суть четко обозначил Сэлэмон (Salamon): наряду с провалами рынка и государства существуют «провалы добровольчества» (voluntary failures). Иными словами ни в одной из ниш организации трех секторов экономики (государственного, частного и некоммерческого) не действуют идеально. НКО, например, отличаются меньшей, по сравнению с государством, способностью мобилизовывать ресурсы, меньшей, по сравнению с коммерческим сектором, заинтересованностью в экономии средств, и большей, по сравнению с тем и другим, избирательностью действий, неготовностью стабильно и высокопрофессионально реагировать на массовый спрос. Таким образом, НКО при этом подходе — не столько «последнее убежище», сколько партнеры коммерческого сектора и государства в целом ряде сфер.

Третий сектор создает возможности для проявлений солидарности, альтруизма, заинтересованности в реализации конкретных миссий. Это позволяет мобилизовывать ресурсы и усилия без экономического вознаграждения либо с более низким, нежели в других условиях, вознаграждением. Так, благодаря волонтерам и добровольцам какие-то работы могут обходиться обществу относительно дешевле. Принимая на себя обязательство соблюдать NDC, организация информирует о готовности служить подходящей институциональной нишей для тех, кто разделяет ее цели.

Поскольку в таком случае речь идет о самоограничении, необходимы механизмы контроля. В противном случае вероятны имитации сигналов о NDC. Если принадлежность к третьему сектору удается имитировать, преимущества достаются псевдоНКО, подрывается доверие к третьему сектору в целом. Соответственно, преимущества, недостаточно увязанные с ограничениями, искажают рыночные сигналы для коммерческого сектора и блокируют развитие сектора НКО. Поэтому и необходимо введение соответствующих правовых норм.

 

Двухуровневое законодательство

По словам Льва Якобсона, в настоящее время в нашей стране реально действующий вариант законодательства в области НКО близок к максимально мягкому. В частности, не исключен фактически полный контроль над организацией со стороны ее оплачиваемого менеджмента. Выбор предельно мягкого варианта был оправдан в 1990-е годы, когда третий сектор в России только зарождался, причем это происходило в условиях острой нехватки ресурсов и организационных навыков. Однако ситуация изменилась, выбор мягкого варианта законодательства обернулся недостатком доверия к НКО и как следствие — торможением развития сектора.

Ужесточение NDC помогло бы наиболее добросовестным организациям успешнее позиционировать себя в обществе, привлечь больше участников и средств. Однако третий сектор в стране все еще находится в процессе становления и весьма разнороден по составу. Имеются крупные НКО с сотнями сотрудников и добровольцев, но большинство организаций крайне малы и слабы экономически.

По данным мониторинга, только в 18 процентах НКО число постоянных сотрудников превышает 10 человек. Менее четверти НКО располагают достаточными средствами для оплаты работников нужной квалификации. Численность людей, готовых безвозмездно участвовать в работе правлений НКО невелико. Среди НКО высока доля организаций, почти единолично контролируемых их основателями, которые зачастую являются также оплачиваемыми руководителями. Такая ситуация чревата злоупотреблениями. В то же время, наблюдения за деятельностью НКО убеждают в том, что даже в своих сложившихся форматах эта деятельность в большинстве случаев приносит реальную пользу. Унифицированное введение жесткого варианта законодательства о НКО обрушило бы эти форматы или вытеснило их в тень.

Итак, в современных российских реалиях ужесточение NDC, с одной стороны, ускорило бы достижение большей институциональной зрелости третьего сектора и способствовало бы повышению доверия и привлечению дополнительных средств, однако с другой — грозило бы выживанию многих организаций, не вполне отвечающих идеалу НКО, но нашедших свои ниши и выполняющих полезные функции. В подобных обстоятельствах разным сегментам российского некоммерческого сектора соответствуют разные оптимумы институционального выбора. Отсюда вытекает потребность в «полисекторном» законодательстве, формировании «двухуровневой» конструкции институтов некоммерческого сектора.

Базовые требования к НКО остаются без существенных изменений, но в то же время создается новая институциональная ниша, в которую НКО могли бы переходить на добровольной основе. Такой переход означал бы принятие жесткого варианта NDC в обмен на предоставление весомых льгот. Условно это можно обозначить «высшей лигой» третьего сектора. А «первую лигу» составили бы остальные НКО, деятельность которых контролировалась бы менее жестко, но и преференций они имели бы меньше.

Отвечая на вопросы участников конференции, Лев Якобсон обратил внимание на то обстоятельство, что любые преимущества для организаций — это всегда вопрос перераспределения, то есть чтобы кому-то что-то отдать, надо забрать у другого. Это еще один аргумент в пользу регулирования деятельности НКО. Кроме того, законодательное регулирование позволило бы создать стимулы для развития третьего сектора и тем самым устранило бы существующий разрыв между «ожиданиями в отношении НКО» (спросом на их деятельность) и недостатком предложения со стороны некоммерческих организаций.

 

«Мировоззренческие синдромы»

Елена Петренко

Во втором докладе, представленном на заседании сессии — «Индексы гражданского поведения в социальных зонах с разным гражданским климатом», — Елена Петренко, директор по исследованиям Фонда «Общественное мнение», рассказала о проведенных Фондом совместно с Центром исследований гражданского общества и некоммерческого сектора ВШЭ исследованиях.

Исследование касалось индекса доверия в российском обществе. Летом 2011 года были опрошены 2000 респондентов, которые ответили на целый ряд вопросов о доверии, готовности к совместным действиям и тому подобные. Исследование, по словам Елены Петренко, позволило выявить «мировоззренческие синдромы», свойственные российскому обществу. Именно совокупность этих синдромов и образует «гражданский климат», то есть представления индивидов о социально одобряемых правилах поведения.

Методика исследования подразумевала замеры различных видов доверия: личностного (доверия людей друг к другу), персонального (доверия к отдельной персоне, прежде всего, к персоне, занимающий высокий государственный пост), институционального (доверия к отдельным институтам), социального (доверия к большинству людей).

Одним из итогов проведенного исследования стало выявление особенностей гражданского климата в России. К ним можно отнести, например, то, что персональное доверие к Владимиру Путину составляет 57 процентов (персональное доверие), а к правительству (институциональное доверие) — 42 процента. И это выше уровня нормативного (межличностного) доверия, которое составляет 31-33 процента. То есть люди воспринимают одного из руководителей государства как более близкого человека, нежели других граждан.

На основе опроса также было выделено пять социальных зон с различным гражданским климатом: гражданская зона (12,7 процента опрошенных), общинная зона (28,1 процент), партикулярная зона (23,1 процента), патерналистская зона (17,9 процента), зона депривации (16,7 процента). Полтора процента опрошенных исследователи затруднились отнести к какой-либо социальной зоне.

Кроме того, исследователи попытались выявить зависимость между гражданским поведением и отдельными социальными характеристиками. Мо мнению Елены Петренко, индекс гражданского поведения выше, если выше уровень образования и доходов. Также есть зависимость между этим индексом и возрастом индивида: чем человек моложе, тем он более активен. При этом линейной зависимости между гражданским климатом и гражданским поведением не выявлено. Это обстоятельство говорит о том, что поведение человека зависит от огромного количества параметров, учесть которые в опросах и других эмпирических исследованиях крайне сложно.

 

Доверие и митинги

Ключевым вопросом, заданным докладчику, стал вопрос Александра Сунгурова (Санкт-Петербургский кампус ВШЭ) о том, можно ли было спрогнозировать по изменению параметров доверия митинги и другие события декабря 2011 — марта 2012 годов, в том числе и то, что граждане не только сами активно участвовали в этих событиях, но и занимались, например, сбором средств на проведение акций протеста. По мнению Елены Петренко, помощь деньгами — одна из самых популярных форм участия в совместных действиях наряду, например, с подписанием писем поддержки.

Однако между политическим действием, каким является участие в акциях протеста, и гражданским действием есть разница. Различия касаются, в частности, мотивации в подобных поступках. Кроме того, индекс доверия может существенно различаться в зависимости от социальной группы, к которой человек относится. Так, в группе «Поколение XXI» — наиболее передовой части современного российского общества — наблюдался всплеск индекса межличностного доверия, в том числе благодаря социальным сетям. В других же общественных группах индекс межличностного доверия сохранялся на неизменном уровне. По мнению же ведущего научного сотрудника Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора ВШЭ Аллы Купрейченко, в вопросах прогнозирования акций протеста стоит замерять не столько индекс доверия, сколько показатели недоверия, которые, по всей видимости, и изменились резко летом-осенью 2011 года.

Директор Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора ВШЭ Ирина Мерсиянова, подводя итог работы на сессии, обратила внимание на то, что хотя прогностические возможности социологов часто подвергаются сомнению, многие новые явления, появившиеся в период выборных кампаний в декабре 2011 и в марте 2012 годов, уже стали объектом внимания исследователей. Речь идет, например, об опросах на митингах оппозиции, которые были проведены некоммерческой службой «Среда», о массовых опросах наблюдателей на выборах Президента России, проведенных Центром исследований гражданского общества и некоммерческого сектора ВШЭ.

 

Андрей Щербаков, Новостная служба портала ВШЭ

Фото Никиты Бензорука