О чем молчат региональные министры?

Участники круглого стола «Эффекты реализации приоритетного национального проекта "Образование"», состоявшегося 7 апреля в рамках X Международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества, обсуждали не только положительные результаты, но и возможные риски внедрения новых экономических механизмов в школьном образовании.

О важной роли национального проекта «Образование» в развитии российской системы образования сказано довольно много на разных дискуссионных площадках, в том числе, и в стенах Высшей школы экономики. Однако, как известно, повторенье — мать ученья. В своем докладе директор Института развития образования ГУ-ВШЭ Ирина Абанкина напомнила, что нацпроект создал механизм поддержки лидеров и поэтапной трансляции изменений на всю систему. Что в рамках нацпроекта федеральный бюджет взял на себя расходы, непосильные для бюджетов региональных. Что, выдавая премии лучшим учителям, государство фактически возвращало им долги. Что новые экономические механизмы — нормативно-подушевое финансирование и новая система оплаты труда — внедрялись в субъектах Федерации по принципу «деньги в обмен на обязательства», причем для отказа от традиционных механизмов требовалась политическая воля руководства регионов. Средняя зарплата учителей в 31 регионе, реализующем комплексные проекты модернизации образования (КПМО), за последние два-три года выросла почти вдвое и сегодня превышает прожиточный минимум в 2—5 раз.

В прозвучавших на секции докладах Ирины Абанкиной, директора Центра прикладных экономических исследований и разработок ГУ-ВШЭ Татьяны Абанкиной и директора Центра универсальных программ Натальи Типенко (авторитетного эксперта по вопросам экономики образования), была подробно проанализирована динамика показателей 31 региона, реализующего комплексные проекты. Наталья Типенко говорила также о тех регионах, которые не участвует в нацпроекте, но все равно внедряют новые экономические механизмы (в ее мониторинге было задействовано 64 субъекта Федерации). Один из самых неожиданных ее выводов сводился к тому, что субъекты Федерации, не участвующие в КПМО, вводили новые экономические механизмы более динамично (сразу в 100% школ), нежели участники КПМО (школы входили в эксперимент поэтапно).

Впрочем, была сделана важная оговорка: если регионы КПМО, получая федеральную поддержку, были обязаны выполнять взятые на себя обязательства, зачастую немалые (например, в соответствии с модельной методикой формирования новой системы оплаты труда нужно было максимизировать стимулирующую часть фонда оплаты труда), то «обычные» регионы могли обойтись без столь революционных изменений. Более того: «обычные» регионы в своих системах оплаты труда зачастую игнорировали один из ключевых принципов федеральной модельной методики, встречающий негативную реакцию некоторой части учительского сообщества, — отказ от доплат за стаж. В результате в регионах КПМО зарплата растет у учителей, имеющих высокую квалификацию, преподающих приоритетный для школы предмет, чьи ученики демонстрируют высокие результаты на ЕГЭ и внешкольных конкурсах, а в «обычных» регионах — у учителей с опытом работы.

Интересен вывод, сделанный Ириной Абанкиной, — о том, что КПМО способствовал развитию проектной работы в регионах. Формировались региональные стратегические команды, проводился мониторинг, оценивались и предупреждались риски (например, в Чувашской республике при введении НСОТ в каждой школе «дежурили» психологи и конфликтологи). Хотя, конечно, далеко не все готовы работать в таком режиме. По мнению докладчика, угроза модернизации образования — «наше иждивенчество: люди хотят, чтобы сверху им указали, что и как нужно делать; хотим научить детей проектировать, а сами не умеем этого делать и не хотим».

В ходе дискуссии были затронуты вопросы о негативных последствиях КПМО и обстоятельствах, затрудняющих проведение намеченных реформ (нельзя же, в конце концов, все время говорить о позитиве!)

Руководитель портала «Сеть творческих учителей» Александр Драхлер предположил, что комплексные проекты модернизации образования могут привести к дальнейшему разрушению единого российского образовательного пространства, одной из мер для восстановления которого был переход к ЕГЭ. Ведь в каждом регионе КПМО используются свои модели нормативно-подушевого финансирования и НСОТ — федеральные методики дают большую свободу маневра, а значит, дифференциация усугубляет разрывы. При этом, по данным  А. Драхлера, региональные начальники стараются пресекать несанкционированные контакты между учителями разных регионов. Еще одна острая проблема, о которой не раз говорилось в связи с нацпроектом, — вал отчетности: каждый шаг нужно подтверждать документами: «Что должен делать учитель: работать на качество или бумаги собирать?»

О необходимости разработки единых общероссийских критериев распределения стимулирующих надбавок в рамках НСОТ говорил и секретарь ЦК Профсоюза работников народного образования и науки Владимир Лившиц. Введение стимулирующей части в зарплате учителя — это системное изменение. Федеральное министерство предлагало довести ее до 30% фонда оплаты труда, но, по данным Владимира Лившица, в регионах КПМО средний показатель — 15%. Он считает, что регионы не получили рекомендаций по поводу замеров труда учителей, что «на местах приводит к рискам и извращениям». (Что касается критериев распределения стимулирующей части, в модельной методике они были прописаны внятно, но каждый регион и каждая школа могли корректировать их на свое усмотрение — Прим. авт.). Профсоюз предлагает провести на средства Федеральной целевой программы развития образования исследование, посвященное замерам результатов труда учителя.

Вице-президент РАО Виктор Болотов подробно рассказал о рисках, с которыми сопряжено внедрение новых экономических механизмов (прежде всего, НСОТ) и о которых региональные министры образования предпочитают не говорить вслух.

Первый риск — регион может установить, что размер стимулирующей части зарплаты учителя зависит только от баллов, которые его ученики получают на ЕГЭ (это может быть одним из критериев, но ни в коем случае не единственным). «Лобовое» использование результатов ЕГЭ некорректно, поскольку в неблагополучном микрорайоне вряд ли результаты будут хорошими, а в престижных школах учителя будут получать надбавки не столько за качество работы, сколько за «отличных детей».

Второй риск — стимулирование учителей за внешкольную активность детей. В этой ситуации учителя начинают отправлять школьников на всевозможные конкурсы, забывая о чувстве меры.

Третий риск — вытеснение из школ непедагогического персонала даже тогда, когда этот персонал необходим. По данным Виктора Болотова, в ряде регионов из школ «вытолкнули» школьных психологов. Наталья Типенко в подтверждение этого тезиса отмечала в своем докладе, что в регионах КПМО, где системы оплаты труда основаны на модельной методике, доля непедагогического персонала стала ниже, чем в «обычных» регионах.

Четвертый риск — возможное закрытие школ по экономическому принципу, то есть в целях экономии средств, а не ради повышения качества образования.

Впрочем, Виктор Болотов, с именем которого связаны многие реформы в системе образования (почти двадцать лет он занимал высшие должности в федеральных органах управления образованием), подчеркнул, что ситуация с оплатой труда в школе не устраивала никого и никогда. Зарплата учителя зависела от стажа и количества проведенных уроков, стимулов работать на результат не было. Комплексные проекты модернизации образования, по его мнению, позволили перейти от слов к делу в 31 субъекте Федерации, а остальные регионы получили внятный сигнал. Как изменение экономических механизмов повлияло на качество образования? По мнению вице-президента РАО, здесь возможен только отсроченный эффект, так что о конкретных результатах говорить пока рано.

Борис Старцев, Новостная служба портала ГУ-ВШЭ
Фото Виктории Силаевой

Видеозаписи выступлений на Международной научной конференции