Жилищная реформа и гражданское общество

15 апреля прошел семинар "Самоорганизация жителей на локальном уровне на фоне жилищной реформы", организованный Лабораторией исследования гражданского общества ГУ-ВШЭ. С докладом выступила профессор Елена Шомина.

Активность граждан в отстаивании своих прав, в том числе, права на жилье, является важным элементом формирования гражданского общества в России. Ведь ростки такого общества проявляются первоначально в стихийных выступлениях граждан в ответ на те или иные вызовы времени, как это было в московском микрорайоне Братеево в 1988 году, когда его жители сообща выступили против развертывания стройки, грозившей нарушить экологическую ситуацию. Это выступление вызвало большой общественный резонанс, в результате чего был создан первый в стране комитет территориального общественного самоуправления (ТОС), и в социально-политический словарь страны вошло такое понятие, как "самоорганизация граждан".

15 апреля прошел семинар "Самоорганизация жителей на локальном уровне на фоне жилищной реформы", организованный Лабораторией исследования гражданского общества ГУ-ВШЭ. С докладом на семинаре, который вел первый проректор Лев Якобсон, выступила профессор Елена Шомина.

В итоге выступления в Братеево, напомнила она, власти Москвы были вынуждены признать такого типа организации жителей, и "эти локальные структуры затем получили поддержку столичного горкома КПСС в качестве новой формы, новой модели работы с населением". А уже в 1991 году была создана ассоциация, объединившая 250 комитетов ТОС по всей Москве. За этим последовало создание специальных структур по работе с ТОС уже в масштабах страны. Иными словами, люди стали сами организовываться для защиты своих прав и интересов. "Самоорганизация, - отметила Е. Шомина, - это организация самих себя для решения своих собственных проблем и каких-то изменений в том месте, где мы живем, это оформление различных локальных инициатив в общественные структуры по месту жительства. На практике самоорганизация жителей может быть рассмотрена как одна из форм реализации права граждан на местное самоуправление и означает их активное участие в местной жизни, причем это участие наиболее продуктивно, если реализуется через такие разнообразные общественные структуры". Юридически вопросы самоорганизации прописаны в Федеральном законе "Об общих принципах организации органов местного самоуправления" в 1995 году.

Елена Шомина привела в пример модель Швеции по формированию самоорганизации граждан на местном уровне, которая включает три этапа "такого демократического процесса: информация для жителей, обсуждение этой информации с жителями и разработка решения вместе с жителями". Шведский опыт и его механизмы работы с жителями использовались в конце 1980-х - начале 1990-х гг. в Москве Академией городской среды.

Докладчица отметила, что ТОС могут выглядеть, "как нижний уровень исполнительной власти и как нижний уровень представительной власти, могут выступать в качестве коалиции общественных организаций на территории, и как инкубатор локальных инициатив и создания новых организаций, как объединение представителей организаций на уровне дома (домкомов, ТСЖ, ЖСК)".

Лев Якобсон

Когда речь идет о ТОС как о нижнем уровне исполнительной власти, продолжила Е. Шомина, это касается "ситуаций, когда комитет ТОС получает зарплату из бюджета города, отчитывается перед городскими властями, представляет интересы власти на той или иной территории". Такая модель является сегодня в России одной из самых распространенных. Если говорить о ТОС как об организации нижнего уровня представительной власти, нужно отметить, что комитеты не получают средств из городских бюджетов, отчитываются за проделанную работу перед избравшими их жителями, защищают интересы этих жителей и "достаточно часто пребывают в состоянии конфликта с местной властью. Сейчас такая модель организации встречается все реже и реже".

Если говорить о ТОС как инкубаторе локальных инициатив и новых общественных организаций (а такая форма, отметила Е. Шомина, наиболее привлекательна), то лучшим примером является деятельность комитета ТОС города Перми, "который решал одну проблему за другой пошагово, в ответ на какие-то просьбы и проблемы жителей создавая новые локальные организации граждан, которые не регистрировались, а действовали под эгидой ТОС. Первой задачей там было налаживание работы общественного транспорта, а самой последней созданной там организацией стал Совет квартиросъемщиков. Возникают новые проблемы у жителей - ТОС, откликаясь на это, помогает объединяться тем гражданам, для которых тот или иной вопрос важен".

Е. Шомина привела примеры некоторых программ, реализованных ТОС. К их числу относится программа "Соседская бдительность" в Арзамасе, когда родители вполне благополучных детей осуществляли контроль над трудновоспитуемыми подростками. Проект в Новосибирске был призван снизить накал национальной напряженности в городе. Проект "Безопасные лестницы" во Владивостоке, когда усилиями ТОС были починены находившиеся в плачевном состоянии городские лестницы. При этом во Владивостоке апробирована совершенно новая модель, "когда комитеты общественного территориального самоуправления позиционируют себя в качестве новых управляющих компаний".

Докладчица перечислила формы деятельности ТОС, к которым относятся лоббистская, контрольная, защитная, правоохранительная, информационная, просветительская, деятельность по разрешению конфликтов. При этом сферы такой деятельности могут быть социальные, культурные, жилищные, экологические и пр.

Первые созданные в России ТОС не слишком занимались жилищными вопросами. Сейчас же встают такие задачи, как, например, адаптация населения к реформе ЖКХ, когда ТОС реально выступают в качестве "просветителей и организаторов жителей". В Магадане, например, ТОС берут на себя вопросы проверки жилищных условий, что "является не традиционной функцией для многих комитетов".

Сегодня среди ТОС уже практически нет волонтерской деятельности, ТОС получают на свою деятельность муниципальные средства и отчитываются перед органами местного самоуправления. Пока еще в России мало центров поддержки ТОС, новых отделов по работе с ТОС. Хорошо понимают значимость локальной самоорганизации городские администрации в Перми, Биробиджане, Сургуте, Новосибирске, Нижнем Новгороде.

К сожалению, на сегодня в России нет единого информационно-методологического центра по указанным проблемам, и в ГУ-ВШЭ "мы пытаемся заниматься решением этой проблемы", в том числе, с помощью организации экспедиций по Москве и Московской области, участники которых собирают и распространяют информацию по различным аспектам проблемы.

Елена Шомина

"Под жилищной реформой, подчеркнула Елена Шомина, - я понимаю переход всей жилищной политики от патерналистской модели к модели рыночной. Это подразумевает и перенос ответственности за жилищные условия от государства на самих жителей, чего не было раньше. Это перераспределение прав собственности в жилищной сфере и ответственности за сферу недвижимости, что ведет к созданию коллективных собственников недвижимости и коллективных заказчиков жилищно-коммунальных услуг. И, конечно, увеличение доли жителей в структуре оплаты этих услуг. Ибо до 1992 года доля жителей в оплате за дом составляла от 5 до 10%, и мы в этом смысле никому были не нужны, а наш голос был не слышен.

Сегодня ситуация изменилась, потому что практически все деньги на содержание домов мы выкладываем из собственного кармана. Это как раз тот момент, который мало понимают и сами жители, и те, кто работают в жилищной сфере". А поэтому-то и возникает необходимость самоорганизации в целях грамотного управления и грамотных коллективных действий. Ибо современное жилищное законодательство и современные жилищные программы сами выступают важнейшим социальным катализатором и организатором, и там, где еще недавно самоорганизация была только правом, она стала острой необходимостью. Иными словами, идет процесс усиления самоорганизации в жилищной сфере, причиной которого становится вопрос капитального ремонта многоквартирных домов и те требования, которые предъявляют к созданию ТСЖ власти на всех уровнях.

Ширится жилищное движение, включающее весь спектр общественных организаций, представляющих интересы разных групп граждан. Выстраивается социальная жилищная лестница, позволяющая классифицировать различные организации жилищного движения с точки зрения прав и свобод жителей (от организаций защиты прав бездомных до объединения домовладельцев, от ТСЖ до ассоциации жителей коммунальных квартир). "Когда мы говорим о борьбе в этой сфере, то речь идет о снижении размеров коммунальных платежей, сохранении льгот, выступлениях против точечных застроек, против рейдерства и захвата ТСЖ, выступлениях за права собственности на землю", - подчеркнула докладчица.

Сегодня быстро развиваются и встают на ноги такие массовые жилищные организации, как Российское движение жилищного самоуправления "Жилищная солидарность", Ассоциация НКО в поддержку ТСЖ и ЖСК, создаваемая сейчас Российская ассоциация нанимателей жилья, "Жилищная стратегия" - принципиально новая организация, возникшая в текущем году, Школа жилищного просвещения. Все это создает новые площадки для обсуждения вопросов самоорганизации граждан. Наиболее перспективный путь вовлечения граждан в процессы самоорганизации связан на нынешнем этапе с развитием локальных объединений, создаваемых для решения конкретных социальных проблем, в первую очередь, в жилищной сфере. "А самоорганизация граждан в жилищной сфере является важной составной частью формируемого в России гражданского общества", - подчеркнула Е. Шомина, ознакомившая участников семинара со справочником "Жилищное движение в современной России", выпущенного в Вышке под ее руководством.

Евгений Ясин

Отвечая на вопрос Льва Якобсона о том, можно ли дать оценку соотношения выступлений объединений местной самоорганизации граждан (когда они выступают по инициативе властей, в каких случаях - автономно, а когда, быть может, и в противовес властям), Е. Шомина отметила, что "на сегодняшний день в пику власти выступлений не так много, но зато эти выступления, например, в Одинцово и Красногорске, носят очень острый характер". При этом, как только эти организации местного самоуправления "начинают выражать иные задачи, или не соглашаются с той моделью развития, которую власти предлагают для этой территории, они оказываются в немилости и возникает сначала скрытый, а потом и открытый конфликт, из комитетов местного самоуправления выдавливают лидеров, выражающих несогласие с властью".

Старший научный сотрудник Института проблем государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ Ирина Мерсиянова заметила, что в рамках мониторинга состояния гражданского общества, проводимого экспертами Вышки, проблематика участия населения в решении вопросов местного самоуправления, "вопросы территориального общественного самоуправления изучаются достаточно подробно". Причем дело не ограничивается только всероссийскими репрезентативными опросами населения, проводятся и крупномасштабные опросы глав муниципальных образований разных типов, а также мониторинг этой сферы методами контент-анализа публикаций в прессе. Эти опросы показали, что активному участию населения в решении вопросов местной жизни препятствует неверие в возможности оказывать влияние на принятие решений, индивидуализм (когда каждый сам за себя), недостаток времени, чрезмерная занятость, безразличие к общественным делам. Сюда же относятся низкое доверие властям всех уровней, отсутствие организации, недостаток знаний, некомпетентность и укоренившаяся привычка надеяться на все готовое.

При этом 60% россиян готовы проявлять более высокую общественную активность, если бы вокруг них было больше людей, "с которыми они ощущали бы много общего". Соседство является важнейшим ресурсом развития общественной активности по месту жительства. В целом по массиву 39% характеризуют отношения с соседями как хорошие, дружеские, еще 39% называют их в целом нормальными, 17% - нейтральными, 2% считают их напряженными.

Поэтому, подчеркнула И. Мерсиянова, когда речь идет о развитии общественной активности и вовлечении населения в решение вопросов местного значения, "одним из ключевых пунктов программ развития должны стать мероприятия по формированию соседских сообществ в российских городах и иных населенных пунктах". При этом чрезвычайно важно учитывать саму мотивационную структуру общественной активности по месту жительства, центральное место в которой занимает возможность благоустроить территорию, улучшить качество жизни, а мотив инструментального характера (возможность заработать) занимает второе место.

Директор Института проблем гражданского общества Мария Слободская высказалась, в частности, за широкую просветительную программу образования населения по существу жилищной реформы, что особенно важно в настоящее время, когда появилось рейдерство, осуществляется захват зданий.

Вячеслав Глазычев

Член Общественной палаты РФ, профессор кафедры местного самоуправления ГУ-ВШЭ Вячеслав Глазычев предостерег от того, чтобы ТОС, при переводе их на оплату из муниципальных бюджетов, не превратились в выразителей интересов власти, а не населения. "Финансировать можно деятельность товариществ, но не деятельность тех людей, кто тратит время на решение тех или иных вопросов работы ТОС", - отметил он.

Научный руководитель ГУ-ВШЭ Евгений Ясин привлек внимание к конфликту, который он охарактеризовал, как конфликт между "двумя принципами" - общественной деятельностью и конкуренцией. При обсуждении затронутых вопросов, отметил, в частности, он, важно не впадать в крайности и не противопоставлять общественную деятельность нормальным рыночным условиям конкуренции. "Конечно, недопустимо положение, при котором простые граждане скоро не смогут прийти на берег реки, так как вся земля там захвачена богатыми, использующими для этого различные методы". Однако с позиции интересов формирования гражданского общества нельзя поддерживать только одну точку зрения и поощрять лишь процессы самоуправления населения без учета интересов бизнеса. Евгений Ясин привел в пример доходные дома, "в которых нет управляющих компаний, назначенных муниципалитетом, а есть хозяин", и которые могут быть противовесом ТСЖ.

Подводя итоги семинара, Лев Якобсон отметил, что тема, которая была вынесена на обсуждение, "это не просто одна из многих тем развития гражданского общества в России, а тема корневая, потому, что это то, что вырастает снизу". Гражданское общество России "переживает сейчас период импорта замещений движущих сил, импорта замещений ресурсов". И именно на этой почве "рождается локальная самоорганизация".

Тезисы доклада

Николай Вуколов, Новостная служба портала ГУ-ВШЭ

Фотографии Ивана Морякова

Ссылки:

• Лаборатория исследования гражданского общества ГУ-ВШЭ