Minority rights are human rights// Обзор экспертного семинара на тему концепции языковых прав меньшинств
29 января 2018 года в Центре образовательного права Института образования НИУ ВШЭ состоялся экспертный семинар 'Minority and Linguistic Rights in Education', в рамках которого обсуждались ключевые проблемы современного понимания концепции языковых прав меньшинств, в частности права на образование как неотъемлемого права человека
Спикерами выступили: профессор Ян де Гроф, научный руководитель Центра образовательного права Института образования НИУ ВШЭ, профессор Тилбургского университета и Колледжа Европы Свободного университета Брюсселя, президент Европейской ассоциации образовательного права и политики; Фернан де Варен, специальный докладчик ООН по вопросам меньшинств и профессор Центра по правам человека Университета Претории в Южной Африке; Федерика Прина, научный сотрудник Университета Глазго; Семен Янкевич – директор Центра образовательного права Института образования НИУ ВШЭ, кандидат юридических наук; Надежда Княгинина — младший научный сотрудник Центра образовательного права Института образования НИУ ВШЭ.
Начал семинар профессор Ян де Гроф. Он обозначил фундаментальные аспекты проблемы образовательных прав меньшинств, которые было решено осветить на экспертном семинаре, среди которых вопросы равенства, недискриминации, свободы, проблемы реализации объективной возможности жить в свободном обществе. Ян де Гроф также заявил: «Каждый должен быть включен в это общество, тем самым будет обеспечено право на равное отношение к каждому». Как человек, обладающий недюжинными практическими знаниями и опытом в сфере реализации и защиты образовательных прав меньшинств, – в течение 12 лет он выполнял аналогичную миссию на Балканах – спикер неоднократно подчеркнул, что уровень актуальности этой темы для российской действительности чрезвычайно высок ввиду отсутствия в нашей системе достаточно проработанной доказательственной базы и необходимого корпуса инструментов воздействия со стороны государства.
Профессор Фернан де Варен представил свое видение исторического контекста развития концепции языковых и образовательных прав меньшинств. Спикер отметил, что несмотря на распространенное мнение, «проблемы с меньшинствами — это не случайность, и сегодня мы имеем множество пробелов и пустых ниш, а потому важно изучить причины данного феномена и найти пути решения».
Развитие прав меньшинств началось в XX веке, когда по итогам Первой мировой войны была создана международная организация Лига Наций. Хотя в то время еще нельзя было говорить о фактическом наличии конкретных документов, которые говорили бы о правах человека, все же вопрос о том, стоит ли учитывать права человека в международных актах и запретить дискриминацию уже активно обсуждали на высшем уровне. Камнем преткновения долгое время была идея о невозможности и несправедливости ограничения суверенитета отдельных государств в вопросах регулирования политики в отношении прав человека, а также геополитические факторы, национализм и конкуренция между странами. Как указал профессор Варен: «Правительства Европы не хотели юридических ограничений, связанных с правами человека, но признали, что некоторые меньшинства должны получить внимание и защиту». Неспособность заключения соглашений и вопрос установления самоопределения меньшинств широко обсуждали в Лиге Наций, итогом чего стало решение принять акты, к которым позже присоединились многие страны.
Говоря об актах, многие исследователи, по мнению профессора, весьма ошибочно полагают, что есть специальные документы, регулирующие права меньшинств, поскольку любой акт, затрагивающий эти права неизменно в условных 10 из 12 статей, содержит положения о неотъемлемых правах человека, которые, безусловно, в контексте конкретного акта будут относиться и применяться не только к меньшинствам.
Право иметь равные возможности использования родных языков и обеспечение и соблюдение принципа пропорциональности в использовании родных языков – это, по мнению профессора, «контекстуализация проблемы». На данный момент важно осознать, что главная цель защиты прав меньшинств – это ровно та же защита общечеловеческих прав, а потому нужно нивелировать противоречия в интерпретации документов, касающихся меньшинств, и внедрить их в общество «с учетом интересов всех групп».
Дискуссионным вопросом стало понятие равенства. Профессор привел пример трактовки этого феномена с точки зрения Сourt of justice, в соответствии с которой «образование меньшинств и есть равенство». Одновременно с тем мы не можем говорить о реальном равенстве, если нет никаких гарантий, что меньшинства имеют тот же объем прав, что и другие группы, к примеру, открывать школы и институты за свои деньги, как было в Албании.
Забавно, что сам термин «меньшинства» не столь употребляем международным законодательством, как может показаться неискушенному наблюдателю. К примеру, во Всеобщей Декларации прав человека нет упоминания о меньшинствах. В то же время какие-то незначительные отсылки к этой категории мы находим Конвенции ЮНЕСКО (1960 г.), Международном пакте гражданских и политических правах (1966 г.), Конвенции о правах ребенка (1989 г.), Европейской хартии региональных языков (1966 г.). Хотя последняя, скорее, «не о правах, а об обязанностях».
Желание обратить больше внимания на проблемы прав меньшинств возникло в 80-90-е гг. и нашло свое отражение в Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств (1995 г.). Впрочем, эта конвенция установила массу ограничений, что спровоцировало новые проблемы. Она рассматривала язык меньшинств как средство для образования, тем самым предоставляя школам небывалый плацдарм для злоупотребления властью: «в статье обязывают обучать по часу, если мы будем щедры – будем обучать по два и этого достаточно».
Так в чем в сущности заключается проблема? Зачем нужны языки меньшинств? Будет ли являться дискриминацией, если в стране только один язык и все будут учиться на нем? Зачем вообще нужны языки меньшинств? На эти вопрос профессор да Варрен отвечает более чем однозначно: «Отсутствие проработанной концепции языковых прав меньшинств оказывает негативное влияние на детей, они не знают родной язык, хуже учатся, что влечет потерю объективной возможности позднее учиться в университете».
Выступление спикера завершили дискуссией. Один из участников семинар – Виталий Матвеев, руководитель Лаборатории образовательного права Московского городского педагогического университета, – обратил внимание профессора на такие важные для России проблемные аспекты, как трудности в определении меньшинства (приведя в пример Якутию, где соотношение якутов и русских в отдельных районах играет не в пользу последних), вопросы о государственной политике и феномене принуждения. Виталий Матвеев также задел вопрос проблемы региональных языков в республиках Мордовия, Татарстан, Башкортостан и Дагестан. Профессор отметил, что проблема определения меньшинств не нова и характерна для международного права как такового. Но, как правило, категория меньшинства – это объективное определение населения в стране. В вопросах определения языков, изучение которых стоит масштабно развивать в рамках тех же республик, критерием должны служить «практичность и реальная осуществимость».
Один из спикеров семинара – Надежда Княгинина – обратила внимание на то, что в России часто смешивают понятия мультинациональности и культурного многообразия с понятием меньшинств, в то время как в международных документах подобная концепция отсутствует. Более того, в международном праве в принципе нет специальных документов, регулирующих вопросы лингвистического разнообразия, одновременно с тем существуют документы о культурном наследии (та же Конвенция ЮНЕСКО), что косвенно задевает аспекты защиты и сохранения лингвистического многообразия.
Следующий спикер – Федерика Прина – проводила исследования языковых проблем меньшинств в России начиная с 2010 года и вела два проекта, первый из которых (2010-2014 гг.) был сфокусирован на культурных и лингвистических правах, а второй (2014-2017 гг.) – на вопросах имплементации положений международных актов в национальное законодательство. Она работала в Башкортостане, Дагестане, Мордовии, Карелии, Москве и Санкт-Петербурге. По итогам своих исследований спикер пришла к следующим выводам.
Во-первых, существует большая напряженность между изучением русского языка как объединяющего фактора и языковым многообразием и различием, что обусловлено долгой традицией многоязычия и образования национальных школ.
Во-вторых, исторический контекст показывает, что ключом к успешному развитию прав меньшинств служит децентрализация. Когда в 90-х гг. пошла массовая децентрализация управления, можно было наблюдать развитие национальных языков, воскрешение региональных языков, особенно тюркского происхождения. Уже в 2000-х пошла централизация образования и «идея многообразия стала сворачиваться». В 2006 г. появилась концепция национальной образовательной политики в области образования на региональном и федеральном уровнях, которая закрепила однозначный приоритет федеральных задач. Подобное движение образовательной политики привело к негативным тенденциям. В 2007 были внесены изменения в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», в результате чего практически полностью пропала автономия школ.
В-третьих, большая проблема заключается в том, что законодатель не учитывает мнение общественности.
В-четвертых, спрос на изучение регионального языка наравне с государственным зависит от многих факторов: у школ нет достаточных материальных ресурсов, знание языка меньшинства не рассматриваются в перспективе получения хорошей работы с достойной оплатой и т. д.
В-пятых, вопрос границ автономии школы остается неоднозначным. Если увеличить автономию, то будут учтены местные нужды и желания детей. Если, наоборот, сузить её – произойдет «раскол мультиязычия». К тому же, проблема состоит в разной трактовке регионами одних и тех же положений закона, что ведет к разрушению единообразной практики.
В-шестых, современное российское образовательное законодательство носит декларативный характер.
Кроме того, спикер отметила и другие проблемные моменты, такие как стандартизация образовательной системы, преемственность (многие языки теряются ввиду их неиспользования на бытовом уровне), давление русского языка и «русской культурной идеи» в разрезе мультиязычия. 
Исследования, проводимые сотрудниками вышкинского Центра образовательного права, начались в октябре 2017 года. Как указывают Надежда Княгинина и Семён Янкевич, «скандалы вокруг прав меньшинств начались примерно в 2007 году», а позднее только стихийно вспыхивали время от времени в разных республиках. Вспышка 2017 года была обусловлена выступлением Президента РФ на заседании по межнациональным отношениям, когда он сказал, что: «не должно существовать принуждения к изучению языков народов России». После такого заяления в стране начались массовые прокурорские проверки, по результатам которых только 2 республики — Карачаево-Черкессия и Калмыкия — внесли реальные изменения в свою языковую и образовательную политику.
По результатам опроса ВЦИОМ 33% респондентов выступают за обязательное изучение государственных языков республик, 56% больше склоняются к изучению региональных языков как бонуса в виде дополнительного образования и всего 8% считают, что необходимости в изучении нет в принципе.
Большой проблемой Надежда Княгинина и Федерика Прина выделяют стандартизацию образования. «Как и всякая другая свобода, эта свобода ограничивается», — утверждает Надежда Княгинина. Сегодня федеральный государственный образовательный стандарт (ФГОС) не предусматривает изучение такого предмета, как «государственный язык республик», что в результате ведет к блокировке на подзаконном уровне возможности установления обязательности изучения таких языков. Как отмечает спикер, в целом ничего не мешает Министерству образования и науки России внести соответствующие изменения во ФГОС, однако правового ответа, почему они этого не делают, нет.
В рамках экспертного семинара говорили о ключевых аспектах понимания прав меньшинств в международном и национальном разрезах, а также осветили статистические данные и множественные пробелы в образовательном законодательстве и политике России. Красной нитью выступлений прошла мысль о том, что пренебрежение языковыми правами меньшинств ведет к потере культурного наследия, национальной гордости и исторической памяти. Уважение к отличному от собственного наследию — это признак развитости государства и общества.
Текст: Мария Мурашко
Фото: Виолетта Бальжинимаева