“Ребус, волнующий множество замечательных умов” // Обзор дискуссии, посвященной законопроекту о поправках к Конституции РФ (Часть вторая)
22 января 2020 года на факультете права Вышки состоялось заседание круглого стола на тему широко анонсированных поправок к Конституции. Пресс-центр продолжает рассказывать о том, как прошло это обсуждение.
Одним из приглашенных спикеров стал Георгий Сатаров, профессор кафедры государственного управления РАНХиГС. Его выступление было посвящено не содержанию, а методу принятия поправок к Конституции.
Любая политическая линия включает в себя две ключевые составляющие – публичный интерес и частный интерес. Существуют разные модели осуществления государственной власти, позволяющие определить, какой мотив преобладает в каждом конкретном случае. Рассуждая о том, каким образом должны приниматься законодательные нововведения, спикер проводит аналогию со стадиями медицинского обследования: “Первое, с чего нужно начинать, – это сформулировать анамнез: в чем заключается наша проблема? То есть выявить, что именно нам не нравится в терминах публичного интереса. Второе – определить один или несколько вариантов лечения, то есть найти способ улучшить ситуацию. И, пожалуй, на данном этапе нужно консультироваться не только с деятелями искусства, но и с теми, кто разбирается в “анамнезах, диагнозах и методах лечения”. После обсуждений нужно ответить еще на один вопрос: имеют ли смысл наши действия и оправдывает ли цель средства?”.
Георгий Сатаров пришел к выводу, что происходящие события сложно назвать логичными и последовательными действиями, продиктованными необходимостью политических изменений, и обосновать в терминах публичного интереса.
Следующим выступал Владимир Кряжков, профессор кафедры конституционного и административного права НИУ ВШЭ. Он выразил солидарность с Михаилом Красновым: многие положения поправок либо уже освещены в федеральных конституционных и федеральных законах, либо не предназначены для конституционного закрепления по своему содержанию.
По мнению выступающего, предложенные поправки конфликтуют с основами конституционного строя и правами человека и гражданина. “Подрываются основы федеративного устройства, идет процесс централизации власти, происходит уменьшение полномочий субъектов РФ, разрушается баланс властей, отсутствует нацеленность на повышение значения и гарантий прав и свобод человека и гражданина” – отмечает спикер.
Владимир Кряжков также считает, что сама процедура внесения изменений в Конституцию РФ по большому счету антидемократическая: “Были предложены поправки, но разве они обсуждались?”. Складывается впечатление, что деятельность комиссии несет лишь декоративную функцию и направлена исключительно на легитимизацию процесса в глазах общественности. Все это обесценивает Конституцию как основной закон Российской Федерации.
Особое внимание докладчик уделил поправкам, связанным с Конституционным Судом РФ, отметив, что Конституционный Суд все сильнее встраивается в структуру президентской власти. Законодательное закрепление возможности лишить судью Конституционного суда полномочий негативно сказывается на независимости и самостоятельности судей. “Новелла, связанная с предварительным нормоконтролем уничтожает саму его сущность: почему законы субъектов РФ до подписания главой субъекта или Президентом могут быть внесены на рассмотрение в Конституционный Суд? Как быть в том случае, когда в субъекте федерации имеется уставный суд субъекта? Почему у него отбирают это полномочие и лишают компетенций? Как будет осуществляться нормоконтроль в контексте защиты прав и свобод человека, если ранее в рамках предварительного нормоконтроля закон уже был признан конституционным?” – интересуется Владимир Кряжков. 
Своим взглядом на происходящие события поделилась Наталья Варламова: “Многие из предложенных поправок, если следовать юридико-технической логике, должны находиться в 1 и 2 главах Конституции. Речь идет о таких вопросах, как двойное гражданство, вид на жительство, ограничение избирательного права и права на доступ к государственной службе; крайне важная норма о международных договорах должна закрепляться в ст. 5, создание Госсовета затрагивает ст. 10. Однако все поправки раскиданы по тем главам Конституции, которые могут быть изменены в более простом порядке (по сравнению с главами 1 и 2). При этом, в начале 90-ых Конституционный Суд уже высказывался о том, что он не имеет полномочий рассматривать вопрос о соответствии положений глав 3-8 главам 1 и 2, так как Конституция является единым актом. Все это наглядно демонстрирует, что 1 и 2 главы утрачивают свое значение как незыблемые основы конституционного строя”.
По мнению Ирины Алебастровой, конституционно-правовое значение сложившейся ситуации состоит в том, что проект поправок должен быть проверен на соответствие действующей Конституции путем научной и общественной экспертиз. Среди поправок Ирина Алебастрова выделила те, которые явнопротиворечат Конституции, противоречат не так очевидно и которые вовсе не вписываются в Конституцию. 
Спикер также отметила несоответствие некоторых поправок “незыблемым основам конституционного строя”. Абсолютно очевидным противоречием Ирина Алебастрова назвала 2 статью закона о поправке, в которой используется термин “общероссийское голосование”. Этого термина нет ни в Конституции, ни в законодательстве вообще. Конституция предусматривает установленный порядок внесения изменений в главы 3-8: принятие поправки на федеральном уровне и одобрение субъектами федерации в лице их парламента. Не понятно, как встраивается в эту систему общероссийское голосование и на какой из этих двух стадий оно будет применяться.
Ограничения пассивного избирательного права уже существовали, однако теперь в Конституцию добавляется новое ограничение – обязательный 25-летний срок постоянного проживания на территории России. Иными словами те, кто уезжал из страны для обучения в иностранном университете (что оправдано и полезно в современных условиях), лишаются возможности стать избранными на пост Президента страны.
С принятием поправок нарушится принцип разделения властей: усилится роль Президента, которая и без того велика. Президент получает право “повторного вето”, т.е. в том случае, когда закон был одобрен Федеральным Собранием в порядке преодоления первого президентского вето, Президент может не подписать закон. Также Президент получает право вето и на федеральные конституционные законы, а через проверку конституционности законов в Конституционном суде – на законы субъектов федерации. Роль Конституционного суда ослабляется двумя положениями: первое – лишение судей должности, второе – сокращение количественного состава.
“Что касается положения парламента: как ни увеличивай его полномочия, без политической конкуренции это не принесет результатов. Это лишь завеса”, – подчеркнула Ирина Алебастрова. Социальные поправки могут быть включены в текст Конституции, т.к. соответствуют принципу социального государства. Однако в сочетании с другими предложениями Президента, они выглядят, скорее, как средство “задабривания и отвлечения внимания”.
Кирилл Рогов обратил внимание на некоторые аспекты, которые ранее не были освещены в ходе обсуждения, а именно: сужение полномочий Государственной Думы и расширение полномочий Совета Федерации.
В российской президентско-парламентской модели Госдума участвует в назначении Кабинета министров. Кабинет министров на данный момент действует как единый орган, однако с введением предложенных поправок он перестанет работать в следующем виде: часть Кабинета будет назначаться с участием Государственной Думы, часть – без ее участия. Фактически Правительство перестанет существовать как единый орган, влияние Государственной Думы на него станет еще меньше, чем сейчас.
Следующий аспект касается Совета Федерации, права которого, по мнению докладчика, расширяются в только в той части, в которой он утверждает представление Президента о смещении судьи с должности. Спикер также прокомментировал прозвучавшее ранее мнение относительно отстранения судей от должности: “Хотел напомнить, что в принципе Совет Федерации в России не избираемый орган. 10% членов Совета Федерации представляют Президента. А из оставшихся 90% половина членов – это представители глав исполнительной власти субъектов федерации. Таким образом, 55% членов Совета Федерации – это назначаемые представители исполнительной власти. Они составляют априорное большинство и теперь дополнительно к праву назначать судей и прокуроров получают право отзывать судей. Это не импичмент судьи – это совершенно другая правовая операция”.
Профессор Юрий Арзамасов выразил опасение, что конституционная реформа может нанести удар по уже состоявшейся административной реформе. “Читая Законопроект, мы видим, что статью 83 Конституции хотят дополнить пунктом о том, что Президент определяет и формирует органы, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ. Это уже закреплено в ФКЗ о Правительстве. Дополнительно к этому почти все основные ФКЗ ставятся под сомнение. Чтобы реформу одобрили и политологи, и юристы, необходима была более детальная подготовка”.
Евгений Салыгин поднял проблему поспешности принятия поправок к Конституции и поделился своим мнением относительно реальных целей их внесения, а именно: возможности легитимно не допустить лидеров оппозиции к власти (речь идет о поправке, касающейся проживания на территории РФ более 25 лет).
Нина Беляева высказала мнение о том, что поправки ведут к усилению режима личной власти. “Идет сокращение полномочий всех элементов государственного устройства и политической системы с помещением их в “ручное” управление. Смысл внесения поправок в Конституцию предельно понятен: это необходимо для легитимизации действий, в том числе, в глазах международного сообщества”. Нина Беляева сравнила ситуацию вокруг конституционных поправок с обсуждением закона “Об общественной палате” – изначально закон предусматривал четкую представительную систему: сначала на уровне местных собраний и сообществ, затем сообщества выдвигают представителей на следующий уровень, и так далее. Но во время презентации закона на гражданском форуме в Перми стало известно, что “все было перевернуто с ног на голову”. Президент просто назначает тех, кого он считает нужным.
Подводя итоги обсуждения, Тамара Морщакова обратила внимание на всеобщее признание имитационного характера поправок. Дисбаланс в системе разделения властей она сформулировала так: “Делится лишь ответственность, а сосредоточение полномочий в одной точке наращивается”.
Также Тамара Георгиевна высказала мнение по вопросу уменьшения авторитета 1 и 2 глав Конституции: в описанной ситуации виновата не юридическая слабость этих глав, а неспособность толковать Конституцию. Спикер обратила внимание слушателей на формально-нормативную нотку в основном законе, которая упускается из виду: 1 и 2 главы заканчиваются одинаковыми по своему нормативному толкованию статьями, в которых указывается, что все остальные положения Конституции не могут противоречить этим главам. Поэтому утверждение о том, что поправки, вносимые в главы 3 – 8, противоречат главам 1 и 2, является несостоятельным. Речь идет именно о нарушении норм, закрепленных в этих главах, а не их защитного механизма.
Пресс-центр факультета права благодарит участников круглого стола за содержательное обсуждение и ждет новых интересных встреч.
Текст: Полина Царитова
Фото: Екатерина Соколова