Материнский капитал

Экспертная позиция

Материнский (семейный) капитал установлен Федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей». Основной целью этой программы был поставлен рост рождаемости в стране и переход преимущественно к модели двух- и трехдетной семьи, что позволило бы обеспечить уровень простого воспроизводства населения страны. Повышение уровня благосостояния семей с детьми также постулируется законом: согласно преамбуле федерального закона, предусмотренные им меры устанавливаются «в целях создания условий, обеспечивающих этим семьям достойную жизнь». Предполагалось, что материнский капитал в первую очередь будет способствовать решению проблемы жилищной обеспеченности семей с детьми.

От других пронаталистски ориентированных мер семейной политики в России и за рубежом программу материнского (семейного) капитала отличают такие ключевые свойства, как:

• заранее установленная конечность действия: право на получение сертификата возникает однократно в связи с рождением (усыновлением) женщиной не первого ребенка в период с 01.01.2007 г. по 31.12.2016 г. (в конце 2015 года этот срок продлен до 31.12.2018 г.), хотя возможность распорядиться средствами у тех, кто получил право на сертификат, должна остаться и после этого срока;
• высокий размер помощи с ежегодной индексацией (в 2016 году он составил 453 тыс. рублей);
• строго ограниченный набор способов распоряжения средствами при эпизодическом возникновении возможности получения выплат в наличной форме.

В настоящее время это самая дорогостоящая мера социальной политики  в стране: расходы на нее ежегодно растут и в 2015 году достигли 328,6 млрд рублей – это пятая часть всех затрат федерального бюджета в области социального обеспечения населения и охраны семьи и детства. В общей сложности поддержка семей с детьми с помощью материнского капитала уже обошлась федеральному бюджету в 1,36 трлн рублей.

Основные дискуссионные аспекты:

По мере приближения к первоначально установленной дате окончания действия программа материнского (семейного) капитала стала одной из наиболее обсуждаемых мер социальной политики в России.

Самую острую дискуссию в политической и научной среде вызывают вопросы о ее результатах и эффективности, с ответами на которые увязываются суждения о целесообразности продолжения или прекращения программы после того, как выйдет запланированный срок ее реализации.

Наиболее дискутируемый аспект – повлияла ли программа материнского (семейного) капитала на демографическое развитие страны, и если повлияла, то в каком направлении и в какой мере.

В многочисленных экономических и социологических исследованиях по этому вопросу приводятся различные количественные и качественные оценки. В общем виде полученные в них результаты можно свести к следующим позициям:

Позиция 1: Программа материнского (семейного) капитала является важнейшей мерой по стимулированию рождаемости в России и за время своего действия обеспечила ее значительный прирост. Поэтому программу необходимо продолжать и усиливать, чтобы обеспечить дальнейшее улучшение демографической ситуации в стране.

Позиция 2: Программа материнского (семейного) капитала не столько увеличила итоговые показатели рождаемости, сколько повлияла на сдвиг в календаре рождений, простимулировав часть семей к более раннему рождению того же числа детей. В случае продления программы как меры демографической политики ее желательно модифицировать.

Позиция 3: Программа материнского (семейного) капитала не достигла поставленной цели, слабо повлияла или совсем не повлияла на показатели рождаемости в России и является неэффективной тратой бюджетных средств.

Экспертная позиция Высшей школы экономики:

Рамка экспертной позиции НИУ ВШЭ по вопросам реализации программы материнского (семейного) капитала заключается в следующем:

1) Демографические результаты программы материнского (семейного) капитала пока полностью корректно оценить невозможно. Во-первых, изучаемый временной отрезок (2007-2015 годы) еще мал для того, чтобы увидеть ожидаемые от ее реализации сдвиги в тенденциях рождаемости. Во-вторых, эффект материнского (семейного) капитала трудно отделим от эффекта других введенных одновременно с ним мер семейной политики и от влияния общей социально-экономической динамики за рассматриваемый период. 

2) По тем же причинам, а также из-за информационных ограничений, затруднена пока и оценка результативности данной программы в повышении уровня благосостояния семей с детьми. Данные выборочных обследований показывают очень слабое и неустойчивое улучшение объективных показателей жилищной обеспеченности семей с несколькими детьми, однако позитивные сдвиги субъективных оценок более выражены.

3) Как и любая другая стимулирующая мера, материнский (семейный) капитал имеет затухающий эффект. С течением времени в общественном восприятии возникает привыкание к реализуемым мерам демографической политики, их влияние, в частности на показатели рождаемости, ослабевает. Поэтому меры по стимулированию рождаемости должны быть постоянно обновляемыми как по своему составу, так и по условиям своей реализации. При этом демографическая политика в целом должна иметь долгосрочный характер, поскольку регулируемые ей процессы инерционны.  

4) При широком охвате населения и большом объеме поддержки материнский (семейный) капитал обладает высоким потенциалом для повышения благосостояния семей с детьми. Однако заданные узкие рамки использования этих средств препятствуют его полноценной реализации, оставляя многие семьи без доступа к данному ресурсу или вынуждая их искать обходные, в том числе нелегальные пути, что снижает эффективность бюджетных расходов с точки зрения и семей и государства.

5) В случае принятия решения о продолжении программы материнского (семейного) капитала акценты его дальнейшей реализации могут быть несколько смещены в сторону усиления компонента социальной поддержки. Переформатирование программы может идти в направлении расширения возможностей использования средств при частичном применении принципов адресности для усиления поддержки за счет средств материнского (семейного) капитала малообеспеченных семей с детьми.

6) Это позволит повысить эффективность данной программы в плане повышения благосостояния семей с детьми и будет способствовать решению разного спектра социально-экономических проблем, с которыми сталкиваются семьи в связи с рождением и воспитанием детей, в том числе проблемы нехватки средств для обеспечения минимального уровня текущего потребления. Целесообразность данного решения подкрепляется тем, что в условиях нехватки бюджетных средств региональные меры социальной поддержки малообеспеченных семей с детьми в большинстве субъектов Российской Федерации весьма ограничены, имеют тенденцию к сокращению объемов и не оказывают значимого влияния на улучшение социально-экономического положения их получателей.