Радикальный поворот социальной политики: от повышения качества к борьбе за экономию!?

Имеется в виду социальная новация, которая пока остается не замеченной в тени пенсионной реформы. А стоит заметить. То, что пока только планируется, по масштабам и глубине воздействия на людей может превзойти и эту реформу, и нашумевшую когда-то монетизацию льгот. О достоинствах и недостатках законопроекта о социальном заказе размышляет директор Института управления государственными ресурсами Борис Рудник.

Борис Рудник

Суть вопроса. Правительство внесло в Думу законопроект о так называемом социальном заказе. Сейчас услуги отраслей социальной сферы  (образования, здравоохранения, других отраслей, оказывающих людям бесплатные и льготные услуги) предоставляются в основном бюджетными учреждениями. Им устанавливаются задания, предписывающие количественные и качественные характеристики услуг, которые они должны предоставить потребителям.

В случае принятия законопроекта ситуация кардинально изменится. На смену директивному заданию придет конкурентный заказ, размещаемый либо путем проведения конкурса, либо на основе сертификатов. Участниками конкурса или претендентами на сертификаты могут быть как бюджетные учреждения, так и частные организации.

В принципе, как замысел законопроект несет с собой позитивные перемены: вырастет конкуренция в социальной сфере и на этой основе повысится качество услуг. Но принятие законопроекта в его сегодняшнем виде может привести к прямо противоположному эффекту.

В законопроекте разрешается использовать ценовой критерий при отборе поставщиков социальных услуг (университетов, техникумов, школ, больниц, учреждений социального обслуживания), которые будут работать за бюджетные деньги. Во главе угла – цена. Подчас в ущерб качеству. Какие учреждения и организации меньше запросят за свою работу, те и получат заказы. А качество образования, здоровье людей, условия жизни инвалидов и пожилых граждан — на втором плане.

Также в ущерб качеству может сработать «компенсационный» порядок финансирования услуг: утром стулья, вечером деньги. Он чреват хроническим недостатком средств у организаций и из-за этого низким качеством их деятельности.

Все последние годы особой заботой государства, прямо им декларируемой, является повышение качества социальных услуг. Здесь и показатели качества в заданиях учреждениям, и нормативное финансирование, и формирование независимой системы оценки качества услуг. То есть в связи с законопроектом можно действительно говорить о попытке радикального поворота в российской социальной политике: от качества услуг к экономии средств на их оказание.

Законопроект носит чрезмерно рамочный характер. Не побоюсь ошибиться сказав, что он не регулирует многие важнейшие вопросы формирования и исполнения социального заказа, а отдает их решение на откуп государственным органам. Последствия очевидны: у общества будет меньше возможностей обсуждать и контролировать действия государства в социальной сфере.

Цель изменений — развитие конкуренции, путем привлечения к оказанию государственных услуг частных организаций. Казалось бы, для этого законопроектом должны быть созданы все правовые условия. Но это не так. Приведу примеры.

Центральный для частников вопрос — их финансирование. Здесь встречаемся с откровенной странностью: объем финансового обеспечения социального заказа определяется в порядке, аналогичном порядку, установленному для государственного задания. Причем он одинаковый для государственных учреждений и частников. Но частные организации в отличие от учреждений не могут получать деньги на закрепленные за ними больницы и санатории, библиотеки и театры, другие социальные объекты. Для них понятие «закрепленное имущество» лишено смысла. Получается как в известной сказке: «пойди туда, не знаю куда».

Частников вряд ли привлечет перспектива финансового контроля их работы по исполнению социального заказа со стороны казначейства, где они будут обязаны открывать счета. Также вряд ли добавит им желания участвовать в реализации социального заказа предоставляемое государственному органу право произвольного изменения условий договора о выполнении социального заказа. Приведу цитату:

«В случае внесения изменений уполномоченным органом в показатели, характеризующие объем, условия (формы) оказания государственной (муниципальной) услуги в социальной сфере, включенные в соглашение, заключаемое по результатам отбора исполнителей услуг, заключается дополнительное соглашение к такому соглашению» (часть 1 статьи 23 законопроекта).

В каких именно случаях и какого рода изменения вправе вносить уполномоченный орган? Не определено

Получается, что они могут вноситься произвольно. Представим, что выиграв конкурс организация закупила новое оборудование, расширила штат сотрудников в расчете на определенный объем услуг и соответствующие финансовые поступления. А затем заказчик по каким-то причинам уменьшил и то и другое. Так можно привести к банкротству всю социальную сферу!

6-7 сентября проходил Московский финансовый форум. Одна из его секций называлась «Доступные и качественные услуги в социальной сфере: роль государства и частного сектора». Ее участниками являлись в основном представители и эксперты российского некоммерческого сектора. Соответственно и обсуждались проблемы привлечения к оказанию социальных услуг частных организаций, прежде всего НКО, достигнутые на этом пути успехи и имеющиеся барьеры. В этой связи рассматривался и законопроект. Одновременно заседали отраслевые секции: образования, культуры, здравоохранения. На секции, посвященной образованию и культуре, среди собравшихся было проведено голосование, в результате которого наиболее значимой задачей с большим отрывом было названо повышение качества услуг. Но, как ни странно, законопроект на секции даже не упоминался. Пассивность «отраслевиков» малопонятна. Ведь под угрозой находятся не только потребители, но и работники учреждений. При обострении конкуренции многие из них лишатся работы. А тут еще увеличение возраста выхода на пенсию. Все сошлось один к одному. Я не за сохранение плохо работающих учреждений, но нужны механизмы помощи попавшим в трудную ситуацию людям.

Что теперь делать, как поправить в общем-то полезный документ? При ответе надо учитывать, что в каждой из отраслей социальной сферы уже создана правовая база, позволяющая привлекать частные организации к оказанию государственных услуг. Но имеются серьезные недостатки в регулировании собственно процедуры отбора поставщиков в части обеспечения ее объективности и прозрачности. В этой связи целесообразно существенно конкретизировать процедурный аспект законопроекта, который оказался почти целиком «сброшенным» на уровень подзаконных актов. То есть общеотраслевой закон должен «помочь» уже работающим отраслевым механизмам в обеспечении большей объективности и прозрачности выбора.

Необходимо «разминировать» законопроект, в первую очередь, прямо запретив в нем использование ценовых критериев при конкурсном отборе поставщиков услуг.

Сокращенная версия этого материала была опубликована на rbc.ru 19 сентября 2018 года.