Внедрение эталонов в электросетевом комплексе: экспертное мнение

11 сентября 2019 года состоялось заседание Рабочей группы по вопросам тарифного регулирования в сфере электроэнергетики и жилищно-коммунального комплекса. На совещании ФАС России презентовала обновленную концепцию установления тарифов на услуги по передаче электрической энергии с использованием метода сравнения аналогов.

Описание концепции

В качестве базы для расчета эталонов затрат были использованы отчетные данные органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов за 2018 год, предоставляемые в Федеральную антимонопольную службу. В расчет принята величина операционных расходов, учтенная при установлении необходимой валовой выручки, и количество условных единиц по видам электросетевого оборудования. При определении расчетной базы были использованы исходные данные по 8 организациям, перечисленным в пункте 3.2 протокола совещания у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Д.Н. Козака от 28 августа 2019 г. № ДК-П9-160пр[1].

Принцип, по которому ФАС России предлагает определять операционные расходы электросетевых компаний, заключается в следующем. Исходя из данных по указанным выше 8 сетевым организациям, определены средние арифметические значения удельных операционных расходов на содержание объектов электросетевого хозяйства (эталоны затрат) [2].

Для расчета операционных расходов территориальной сетевой организации с применением эталонов затрат к полученным величинам эталонов затрат применяются поправочные коэффициенты, учитывающие региональные особенности:

1. коэффициент, отражающий уровень средней заработной платы в субъекте Российской Федерации (рассчитан на основании официальной статистической информации);
2. коэффициент, отражающий уровень расходов на материалы и ремонт в отношении воздушных линий электропередачи;
3. коэффициент, отражающий уровень расходов на материалы и ремонт в отношении кабельных линий электропередачи;
4. коэффициент, отражающий уровень расходов на материалы и ремонт в отношении прочих объектов электросетевого хозяйства;
5. коэффициент, учитывающий климатические условия деятельности (повышающий коэффициент для территорий, среднемесячная температура января которых ниже -30 градусов Цельсия);
6. коэффициент покрытия территории субъекта Российской Федерации (для территориальных сетевых организаций, оказывающих услуги по передаче электрической энергии в отношении более 50% точек поставки в субъекте Российской Федерации, - 1,0; для территориальных сетевых организаций, оказывающих услуги по передаче электрической энергии в отношении от 25% до 50% точек поставки в субъекте Российской Федерации, - 0,9; для территориальных сетевых организаций, оказывающих услуги по передаче электрической энергии в отношении 25% и менее точек поставки в субъекте Российской Федерации, - 0,8).

Логика расчета поправочных коэффициентов заключается в отнесении среднего фактического значения показателя по соответствующему направлению к среднеарифметическому значению аналогичных показателей по выборке в 34 регионах присутствия 8 организаций, определенных для формирования расчетной базы.

Применение указанного подхода, согласно задумке авторов, позволит существенно упростить формирование плановых операционных расходов на долгосрочную перспективу, повысить прозрачность их расчета, исключить субъективизм в принятии тарифных решений и ликвидировать тарифную дискриминацию в сфере передачи электрической энергии.

Проблемные места концепции

Предложенный механизм вызывает ряд вопросов и опасений как по способу формирования эталонных значений, так и относительно результатов их практического внедрения.

Представленный подход к определению эталонов сложно назвать экономически обоснованным, а методология носит довольно поверхностный и упрощенный характер и не учитывает многие аспекты деятельности электросетевых компаний, включая текущий и необходимый уровень технического состояния. Принятые в основание расчета данные, как мы знаем, основаны на данных тарифно-балансовых решений, определенных решением совещания в Аппарате Правительства, а не в результате тщательного анализа технико-экономических аспектов деятельности сетевых организаций.

Методический подход, при котором за основу расчета эталонных значений берутся тарифно-балансовые решения по 8-ми территориальным сетевым организациям (без обоснования причин такой выборки), а затем производится их усреднение и рассчитывается базовое эталонное значение имеет ряд существенных недостатков. Во-первых, игнорируются другие тарифно-балансовые решения, принятые органами регулирования и являющимися экономически обоснованными. Во-вторых, не учитывается реальное положение дел у электросетевых компаний: финансовое состояние, фактические экономически обоснованные расходы, уровень технического развития и т.д. В-третьих, тарифно-балансовые решения, принятые за основу расчета эталонных значений, не содержат учета расходов РСК, необходимого для формирования удельных стоимостных показателей. Дифференциация расходов по видам электросетевого оборудования, таким образом, носит условный (расчетный) характер и не связана с реальными расходами по обслуживанию различных групп оборудования. В условиях отсутствия раздельного учета затрат по группам оборудования создается ложная видимость обоснованности такой дифференциации.

Также обращает на себя внимание тот факт, что представленная концепция определения эталонных значений основана на данных принятых тарифно-балансовых решений, в рамках которых не отражены расходы на обслуживание приборов учета, подлежащие обязательному включению в НВВ в рамках исполнения федерального закона от 21.12.2018 г. №522-ФЗ. Указанное обстоятельство делает заведомо невозможным соблюдение основного принципа применения эталонов затрат – принципа долгосрочности, поскольку, очевидно, установленные таким образом значения потребуют уже в ближайшее время пересмотра.

В представленном виде эталоны в сетях не могут рассматриваться в качестве полноценного метода регулирования, поскольку он затрагивает лишь часть необходимой валовой выручки сетевых организаций – операционные (подконтрольные) расходы. Эталоны затрат в текущей редакции представляют на самом деле модернизированный метод долгосрочной индексации НВВ, в которой подконтрольные расходы рассчитываются методом эталонов затрат.  Соответственно, это также не позволяет говорить о долгосрочности устанавливаемых тарифов (как и в других существующих методах предполагается ежегодная корректировка тарифов). Более того, в проекте не определены допустимые сроки и периодичность пересмотра значений эталонов затрат, что снижает прозрачность и объективность регулирования (так, предложенной нормативно-правовой конструкцией не исключается возможность ежегодного пересмотра, пересмотра в последних числах года и т.д.).

Учитывая ограниченную применимость эталонного принципа формирования расходов, необходимо отметить еще один существенный недостаток предлагаемого подхода, а именно, его инвестиционную непривлекательность. Отсутствие составляющей предпринимательской прибыли либо нормы доходности на вложенные средства (по аналогии с методом доходности инвестированного капитала) не формирует условий для повышения инвестиционного потенциала электросетевых организаций.

Предложения

В рамках совершенствования методологического подхода к определению затрат электросетевых организаций, по нашему мнению, определение эталонных уровней удельных стоимостных показателей в отношении электросетевых организаций должно осуществляться с применением прозрачной и, вместе с этим, более продуманной методологии.

Для формирование обоснованных значений эталонных затрат их необходимо определять путем математической обработки данных о фактических затратах на выполнение всего комплекса работ по техническому обслуживанию и ремонту (ТОиР), а также о расходах, относимых к операционным в соответствии с методологией тарифного регулирования.

В качестве исходных данных необходимо использовать данные:

• о фактических расходах на ТОиР и прочих фактических расходах, относимых к операционным в соответствии с методологией тарифного регулирования
• о трудозатратах в рамках фактической номенклатуры работ (ТОиР и других работ по эксплуатации электросетевых объектов);
• о структуре и объеме электросетевого оборудования и других объектов, находящихся в эксплуатации, во всех применяемых измерителях (шт., км, кв.м, УЕ, ОЕ и т.п.);
• о структуре и специализации эксплуатационного и ремонтного персонала филиалов.

При этом для получения экономически обоснованных значений потребуется формирование однородных групп объектов (ОГО) с выделением единообразной номенклатуры работ в составе отдельных видов ТОиР (ТО, ТР, КР, расширение просек и т.п.). При этом необходимо предусмотреть учет следующих особенностей:

• вида производственных активов;
• типа и особенностей конструктивного исполнения производственных активов;
• ровней напряжения;
• диапазона установленных мощностей;
• диапазона (качественная оценка технического состояния объекта) ИТС объектов;
• наработки оборудования (или срока службы).

На основании указанных данных и группировок затрат определяется уровень эталонных затрат с учетом объективных факторов, учитываемых при сравнительном анализе (климат/масштаб/плотность сети/региональный уровень цен и пр.).

В результате проведения анализа и выявления устойчивых статистических закономерностей должен быть сформирован рациональный (оптимальный с учетом сложившихся ограничений и условий) уровень эталонных затрат, позволяющий достигать приемлемого уровня технического состояния (ИТС не менее 70). В этом случае эталонные затраты будут соответствовать (с определенной погрешностью) оптимальному технико-экономическому состоянию электросетевого хозяйства. При этом дальнейшее повышение ИТС может быть реализовано путем совершенствования механизма сохранения экономии в сфере передачи электрической энергии, стимулируя тем самым повышение операционной эффективности РСК.

В качестве мер практической реализации методологии эталонов целесообразно следующее:

• Определить основания и порядок пересмотра значений эталонов федеральным регулятором.
• Разработать методику применения эталонов как ведомственный НПА, исчерпывающе описывающий:

Ø порядок расчета НВВ

Ø порядок «сглаживания» тарифных скачков

Ø порядок обоснования количественных параметров

• Синхронизировать подходы к применению эталонов в сетевом и сбытовом секторах.
• Разработать значения эталонов с учетом

Ø анализа фактического обоснованного уровня расходов ТСО

Ø разделения значений эталонов по производственным процессам

Ø объективных факторов отличия затрат

• Определить ключевые показатели деятельности, которые должны соблюдаться ТСО в рамках финансирования затрат в размере эталонов (какую надежность, степень обновления и т.д. обеспечивает утвержденный эталон).

Выводы

Изменение подходов к определению затрат электросетевых компаний является важным событием в области тарифного регулирования. От методологического качества изначальной модели регулирования зависит уровень развития и эффективности электросетевого комплекса. Очевидно, что преимущества практического применения не могут быть определяющими при принятии методологических подходов по расчету затрат регулируемых организаций. Предлагаемый в рамках данной статьи подход, на наш взгляд, обладает рядом принципиальных отличий, благоприятно влияющих на достижение целей, обозначенных в качестве обоснования перехода к эталонному принципу расчета затрат РСК, а именно:

1. Использование структурированных фактических данных позволит унифицировать подходы к определению объемов работ по существующим видам и типам оборудования.
2. Будет решена задача оптимизации операционных расходов при достижении необходимого уровня технического состояния.
3. Эталонные значения операционных расходов соответствуют необходимым требованиям по уровню технического состояния, что облегчает мониторинг эффективности расходования средств на операционные цели.

Илья Долматов

Сергей Сасим

[1] ООО «Башкирэнерго», ОАО «Сетевая Компания», ОАО «ИЭСК», ПАО «МРСК Центра», ОАО «МРСК Урала», ПАО «МРСК Северо-Запада», ПАО «МРСК Сибири», ПАО «МОЭСК»), которые осуществляют деятельность в 34 субъектах Российской Федерации (Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Татарстан, Республика Хакасия, Алтайский край, Забайкальский край, Красноярский край, Пермский край, Архангельская область, Белгородская область, Брянская область, Вологодская область, Воронежская область, Иркутская область, Кемеровская область, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Московская область, Мурманская область, Новгородская область, Омская область, Орловская область, Псковская область, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Челябинская область, Ярославская область, г. Москва.

[2] Набор оборудования соответствует перечню, установленному Методическими указаниями по учету степени загрузки объектов электросетевого хозяйства при формировании тарифов и (или) их предельных минимальных и (или) максимальных уровней на услуги по передаче электрической энергии, утвержденных приказом ФСТ России от 24 декабря 2014 г. № 2390-э.