Экспертная позиция по вопросу приоритетов российской системы социальной защиты населения
Предмет обсуждения
За последнее десятилетие в России сформирована многоуровневая система нормативно-правового регулирования, финансирования и реализации мер социальной защиты населения. В этой сфере были проведены комплексные преобразования механизмов управления, выстроена четкая система разграничения полномочий и финансовой ответственности между федеральным, региональным и местным уровнями власти, реформированы принципы предоставления нестраховых мер социальной поддержки.
Однако все эти годы российская система социальной защиты населения находится в стадии незавершенного перехода к обеспечению адресности социальных программ и преимущественной поддержке тех групп населения, которые в ней действительно нуждаются. Усиление этого вектора развития наметилось с 2013 года, и проявляется он, прежде всего, в изменениях законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, но пока слабо отражается в структуре бюджетных расходов на социальную защиту населения.
В настоящее время совокупные расходы консолидированного бюджета Российской Федерации и государственных внебюджетных фондов на социальную защиту, включая пенсии, страховые и нестраховые пособия и услуги по социальному обслуживанию составляют порядка 13% ВВП, и за последние 10 лет этот показатель вырос на 3,5 процентных пункта. Этот рост преимущественно обусловлен старением населения, развитием семейной политики и повышенной индексацией размеров крупнейших по охвату населения социальных выплат (до 2013 года). При этом меры, адресованные непосредственно малообеспеченным гражданам, остаются небольшим сегментом: на них приходится не более 20% бюджетных расходов на нестраховые меры социальной поддержки. Средства консолидированных бюджетов регионов в большей степени ориентированы на предоставление социальной поддержки с учетом нуждаемости, чем на федеральном уровне. По нашим оценкам, на денежные выплаты, предоставляемые с учетом доходов, (без учета затрат на московские доплаты к пенсиям неработающих пенсионеров) приходится около 25% всего финансирования социальной поддержки по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Среди мер социальной поддержки, финансируемых из федерального бюджета, уровень доходов получателей учитывает только одна – федеральная социальная доплата к пенсии (3% соответствующих расходов федерального бюджета).
Экспертная позиция Высшей школы экономики
Экспертная позиция НИУ ВШЭ по вопросам приоритетов российской системы социальной защиты населения состоит в следующем:
1) В отсутствие единой концептуальной рамки на российскую систему социальной защиты населения в настоящее время возложены разнообразные функции. Помимо снижения социальных рисков, компенсации и восстановления в случае их воздействия, социальные трансферты выполняют также роль поощрения за достижения и заслуги, используются для стимулирования желательных для государства процессов и явлений и материального вознаграждения граждан в связи с особыми условиями их труда и проживания. Кроме того, в российских реалиях система социальной защиты – это канал коммуникации власти с населением, важный инструмент их электорального диалога.
2) Исходя из структуры расходов на социальную защиту населения из федерального и региональных бюджетов, поддержка граждан, нуждающихся в ней для обеспечения минимального уровня жизни, – далеко не первостепенная задача. Однако в новых экономических условиях именно малообеспеченных граждан следует рассматривать как приоритетную группу получателей мер социальной поддержки. Из-за продолжительного падения реальных доходов населения, начавшегося в конце 2014 года, и роста численности домохозяйств с доходами ниже величины прожиточного минимума, можно ожидать, что со стороны населения будет расти спрос на поддержку уровня своего благосостояния с помощью мер социальной защиты. По итогам первого квартала 2016 года 18,8% денежных доходов населения формировалось за счет всех видов социальных выплат, включая пенсии.
3) Вместе с тем ряд барьеров в настоящее время препятствует тому, чтобы по-новому расставить приоритеты в системе социальной защиты, переориентировав ее на поддержку бедного населения.
Во-первых, недостаточно разработаны согласованные методологические подходы и методики, позволяющие адекватно применять оценку нуждаемости при предоставлении мер социальной защиты. Потребность в социальной защите может быть определена не только низким уровнем доходов, но и некоторыми специфическими объективно обусловленными особенностями жизнедеятельности (например, инвалидность, сиротство, необходимость в постоянном постороннем уходе и пр.), поэтому категория нуждаемости шире, чем категория адресности, которая, в свою очередь, увязывает поддержку именно с бедностью.
Во-вторых, перераспределение бюджетных средств в пользу адресных программ поддержки бедных целесообразно только при условии повышения их результативности: снижении порогов входа для бедного населения, сокращении числа небедных участников, увеличении размеров пособий. Однако в условиях, когда широко распространены неформальная занятость и нерегистрируемые источники доходов, усиление процедур учета доходов как единственного показателя благосостояния, дает ограниченный эффект, а значительное повышение размеров пособий может провоцировать социальное иждивенчество.
В-третьих, несовпадение объективной (официальной) и субъективных линий бедности приводит к тому, что численность граждан, считающих себя бедными, в 1,5-2,5 раза (по разным оценкам) выше, чем численность бедных по официальному критерию прожиточного минимума. Это расхождение обусловливает негативный фон общественного восприятия внедрения принципов адресности и провоцирует рост социального напряжения. Важно найти общественный консенсус для такой системы критериев нуждаемости, в которой были бы гармонизированы три главных компонента: низкие доходы, особые потребности и принадлежность к уязвимым социально-демографическим группам. Необходим внимательный подход к каждой программе с целью предотвратить повышение некомпенсируемых социальных рисков для отдельных специфических групп населения (инвалиды, пожилые люди старших возрастов, семьи с детьми раннего возраста и пр.).
В-четвертых, потенциал перехода от существующей структуры расходов к доминированию в них мер социальной защиты, предоставляемых с учетом критериев нуждаемости, в целом невысок. Из-за высокой концентрации расходов федерального бюджета на социальную поддержку (50% из них обеспечивают всего три расходных статьи, более 75% приходится на 15 статей, а их общее число превышает 120) наибольший эффект может дать изменение правил предоставления наиболее затратных мер (материнский капитал, ежемесячные денежные выплаты инвалидам и ветеранам, накопительно-ипотечная система жилищного обеспечения военнослужащих), но это не согласуется с текущими приоритетами российской социальной политики. Небольшие резервы по применению критериев нуждаемости могут быть найдены в части расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан и на государственные пособия гражданам, имеющим детей, не подлежащим обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством.
В государственной программе Российской Федерации «Социальная поддержка граждан» и новых нормативных правовых документах последних лет региональный (и муниципальный) уровни рассматриваются как основная площадка для переориентации системы социальной защиты на предоставление помощи на основе принципов адресности и нуждаемости. Но, по нашим оценкам, не более третьей части средств, расходуемых сейчас на категориальные меры социальной поддержки из региональных бюджетов, может быть переведено в разряд расходов, осуществляемых на основе критериев нуждаемости по доходу. Несколько увеличить эти резервы можно только при кардинальных изменениях федерального законодательства, которые позволили бы вводить критерии нуждаемости для ветеранов труда – наиболее многочисленной категории получателей социальной поддержки регионального уровня.
4) Главная цель перехода к оценке нуждаемости в социальной защите – это увеличение эффективности и результативности бюджетных расходов для полноценной защиты от социальных рисков наиболее уязвимых групп населения. Это происходит в том случае, если более целевое расходование средств позволяет перераспределить их для увеличения размеров поддержки наиболее нуждающихся. Пока же в этой сфере преобладает бюджетно-оптимизационный подход, при котором расширение принципов адресности служит способом снизить затраты на социальную поддержку населения. При этом слабо или совсем не учитываются социально-экономические и демографические последствия проводимых преобразований. В итоге создается риск, что переход на адресную модель социальной поддержки вместо сокращения бедности спровоцирует снижение уровня жизни наиболее уязвимых групп населения и рост социальной напряженности.