У.А. Одинцова
Студентка магистратуры Высшей школы урбанистики НИУ ВШЭ
Тел. +7(903)177-1216, e-mail: u.odintsova@gmail.com
Институт несоответствующего использования территории как механизм развития российских городов (на примере г.Липецка)
Беда с землей заключается в том, что ее больше не делают
Уилл Роджерс
Российские города – двигатель национальной экономики. Динамика развития современных городов во многом определяет уровень развития регионов и страны в целом.
Сегодня большое внимание уделяется вопросам социально-экономического развития. Стратегическое планирование стало распространенным явлением в экономической жизни регионов, крупных городов, муниципальных образований. И это естественный процесс, если учесть сложности вхождения хозяйствующих субъектов разных уровней на рынок, формирования рыночных отношений и становления рыночной экономики в целом. [1] В регионах формируются концепции стратегического развития, реализуются мероприятия, направленные на повышение инвестиционной привлекательности городов и регионов в целом.
Современное экономическое пространство России очень разнородно по уровню экономического развития и уровню жизни. Но, несомненно, среди всех факторов экономического развития, центральное место принадлежит земле. Земля как объект хозяйственных и рыночных отношений, занимает уникальное и ключевое значение во всей системе предпринимательской деятельности людей и самой их жизни. Она представляет собой особую ценность для всего человеческого общества, поскольку является единственным местом проживания всех народов и поколений людей, основным и естественным фактором в любой сфере бизнеса, прямо или косвенно участвующим в производстве всех других товаров и благ. Не случайно великий русский писатель Ф.М. Достоевский в своих дневниках записал, что «без земли … и миллионер – пролетарий».
Для города земля – основной фактор его экономического развития. «На городской земле обычно выращивают налоги» - писал Чарльз Дадли Уорнер, американский писатель, романист. Одним из основных источников доходов местных бюджетов является земельный налог (местные налоги: земельный налог, налог на имущество физических лиц).
Земельный налог регламентируется гл. 31 «Земельный налог», Налогового кодекса РФ. Плательщиками земельного налога являются все физические и юридические лица, которым предоставлена земля в собственность или пользование на территории России. Объектами обложения земельным налогом служат конкретные сформированные земельные участки, предоставленные гражданам и юридическим лицам в собственность или пользование. Налоговой базой является кадастровая стоимость земельного участка, определяемая в соответствии с земельным законодательством.
Для определения кадастровой стоимости земельного участка проводится государственная кадастровая оценка, в основе которой лежит классификация земель по целевому назначению и виду ее функционального использования (территориального зонирования). Стоимость земельного участка сильно зависит от того, как она используется. Например, земля под многоэтажными жилыми домами, как правило, значительно дешевле, нежели под торговыми центрами и объектами обслуживания. Земля под промышленными объектами часто дешевле, чем под офисными и административными зданиями.
Кадастровая оценка земель в соответствии с «Правилами проведения государственной кадастровой оценки», утвержденными Правительством РФ должна осуществляться на основании статистического анализа рыночных цен и иной информации об объектах недвижимости, а также иных методов массовой оценки недвижимости. И, несмотря на это, в большинстве случаев, кадастровая стоимость земли зачастую значительно отличается от рыночной стоимости того же самого участка.
Поскольку земельный налог относится к числу местных налогов, налоговые ставки устанавливаются нормативно-правовыми актами представительных органов муниципальных образований (законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) и не могут превышать:
0,3% в отношении земельных участков:
Отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в поселениях и используемых для сельскохозяйственного производства;
Занятых жилищным фондом и объектами инженерно инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса (за исключением доли в праве на земельный участок, приходящийся на объект, не относящийся к жилищному фонду и к объектам инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса) или предоставленных для жилищного строительства;
Предоставленных для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества или животноводства.
1,5% в отношении прочих земельных участков.
Сегодня, в условиях рыночной экономики, подразумевающих существование института частной собственности на недвижимость и на землю необходимо правовое регулирование градостроительной деятельности. В советской системе такого понятия не было, институт частной собственности на недвижимость был отвергнут, а взамен него функционировал принцип сосредоточения всех ресурсов в руках государства. [1]
Переход на рыночные отношения в нашей стране и принципиальные изменения в формах собственности на землю потребовали, в свою очередь, разработки новых принципов и новых подходов к управлению земельными ресурсами города. В условиях перехода от централизованной рыночной системы, в которой все земли были государственными, к демократической, где возникает большое количество собственников, пользователей и арендаторов участков, зданий и помещений требуется изменение «правил игры», в основу которых должны быть положены интересы граждан, владельцев недвижимости, инвесторов, частных, акционерных и других компаний и фирм.
В условиях рынка недвижимости неизбежным и универсальным способом градорегулирования, который одновременно дает экономическую свободу частным правообладателем и, в тоже время, ограничивает ее, является применение в городе правил землепользования и застройки. [2] Когда абсолютное большинство объемов строительства создается деятельностью частных экономических субъектов, свободную экономическую деятельность возможно обеспечить только путем установления различных ограничений и рамок такой деятельности. Данные ограничения, могут быть установлены путем принятия юридически значимых градостроительных регламентов в рамках правил землепользования и застройки, обязательных для исполнения всеми.
Правовой механизм установления градостроительных регламентов приводит в действие различные экономические механизмы, в т.ч. совершенствует систему налогов и приводит в действие механизм несоответствующего использования территорий который в отсутствии правовой составляющей не заработает.
В документах зонирования содержится правовая норма – «несоответствующее использование». Согласно этой норме те объекты недвижимости, которые существовали до введения документов зонирования и чьи характеристики и параметры использования расходятся с регламентами зонирования, объявляются несоответствующими и продолжают существовать в особом режиме. Они могут использоваться и поддерживаться при условии, что степень несоответствия с документами зонирования не будет возрастать. При этом любое последующее изменение этих объектов должно будет происходить только в направлении приведения их в соответствие с документами зонирования.
Довольно распространенная в отечественных городах ситуация: дымящий завод в центре города. Он приватизирован, земельный участок выкуплен, но город хочет на этом месте создать общественно-деловой центр, и разместить на данной территории безвредные, с экологической точки зрения, организации, работающие в сфере банковского обслуживания или страхования, торговые центры, кафе или рестораны, санитарно-защитная зона которых заведомо меньше, нежели у предприятия производственной деятельности. Эффективная система налогообложения и правильное формирование карты градостроительного зонирования позволяет добиться таких результатов. Однако стоит сделать оговорку на то, что разрабатывать и принимать решения о применении механизма «несоответствующего использования» к каким либо территориям или объектам экономической деятельности (предприятиям) нужно очень аккуратно и осторожно. Здесь всегда затрагиваются частные интересы субъектов экономической деятельности; одни ущемляются в своих правах на частную собственность, притом, что положение других улучшается, в силу различных обстоятельств.
Положительный опыт применения института несоответствующего использования есть в г. Липецке, где произошел «вынос» из центральной части города автотранспортного предприятия. Липецк – промышленный центр с населением более полумиллиона человек, который по праву носит имя города металлургов. Промышленный сектор в городе представлен пятью крупными предприятиями, не все из которых можно назвать эффективными. Основным градообразующим предприятием является Новолипецкий металлургический комбинат – крупнейшее предприятие в городе и регионе. Генеральным планом, планом социально-экономического развития была предусмотрена стратегия развития и привлечения в город «невредных» предприятий с санитарно-защитной зоной 50-100 м², поскольку сегодня город перенасыщен промышленным производством. При реализации такого сценария, у города появится возможность преодолеть моноотраслевой характер экономики, где ведущим предприятием является НЛМК.
Генеральным планом города было предложено зону размещения промышленных объектов в центральной части города перепрофилировать в территорию общественно-деловой застройки и данное решение было зафиксировано в Правилах землепользования и застройки. На территорию промышленных объектов был наложен градостроительный регламент общественно-деловой зоны О-3 – «зоны обслуживания и деловой активности районного и местного значения». Желаемый результат был получен – вынос предприятия состоялся. Однако пока, к сожалению, нельзя сказать, что это стопроцентный результат работы института «несоответствующего использования», а скорее такой результат получился не благодаря, а вопреки сложившейся системе.
В теории, главным стимулом института «несоответствующего использования» должен быть земельный налог, рассчитываемый по нормативному использованию территории в соответствии с градостроительными регламентами Правил землепользования и застройки. Предприятию должно становится невыгодно платить высокие налоги при невозможности своего развития и реконструкции (за исключением случаев, когда это изменение или реконструкция происходит в направлении приведения в соответствие с документами зонирования). На практике, в большинстве случаев мы видим расчет земельного налога по текущему использованию земельного участка в независимости от предписаний градрегламентов. В результате, платежи по земельному налогу остаются на прежнем уровне, а эффективность экономических стимулов несоответствующего использования стремится к нулю.
Возвращаясь к Липецку, здесь после установления градостроительного регламента жилых зон и зон деловой активности на территорию, где было расположено автотранспортное предприятие, оно фактически стало «несоответствующим». Предприятие потеряло возможность своего расширения или реконструкции, однако, экономические механизмы «несоответствующего использования» не пришли в действие в полном объеме, поскольку сумма земельного налога оставалась прежней. Как упоминалось выше, кадастровая оценки земли определяется, в том числе с учетом функционального использования территории, поэтому если на территории расположено промышленное предприятие – кадастровая стоимость одна, если здесь расположено жилье или другие объекты – стоимость другая. Но земельный налог взимается по текущему использованию, а не по разрешенным видам. Если бы в нашем случае с автоколонной, после установления «несоответствующего использования территории» налоговая база формировалась бы по разрешенным видам использования, возможно желаемый вынос предприятия состоялся бы быстрее.
В таблице 1 приведен расчет возможных вариантов платежей по земельного налогу для автотранспортного предприятия. Налогооблагаемая база – кадастровая стоимость земельных участков, определенная с учетом функционального использования территории.
Таблица 1:
Адрес объекта:
Проспект Победы
(размещение автоколонны, в центральной части города)
Проспект Победы
(размещение объектов обслуживания и деловой активности)
Ул. Феросплавная
(размещение автоколонны, в промышленной зоне по ПЗЗ)
Площадь земельного участка
5,1 га
5,1 га
4,7га
Кадастровая стоимость земельного участка (руб.)
70 711 000,00р.
151 811 440,20р.
49 587 800,00р.
Ставка земельного налога
1,5%
1,5%
1,5%
Размер земельного налога (руб.)
1 060 665,00р.
2 277 171,60р.
743 817,00р.
Если в целом оценить ситуацию в городе по показателям кадастровой стоимости земли в разрезе видов разрешенного использования (руб/кв.м.) то можно будет заметить значительные различия стоимости в зависимости от вида использования территории. В таблице 2 показаны средние значения удельных показателей кадастровой стоимости земли города Липецка, в разрезе кадастровых кварталов.
Таблица 2:
Состав видов разрешенного использования:
кадастровая ст-ть
земельные участки, предназначенные для размещения:
Руб./кв.м
1. домов многоэтажной застройки
4356,1
2. домов индивидуальной жилой застройки
970,4058
3. гаражей и автостоянок
5410,35
4. находящиеся в составе дачных, садоводческих и огороднических объединений
312,9089
5. объектов торговли, общественного питания и бытового обслуживания
7301,628
6. гостиниц
7923,927
7. административных и офисных зданий, объектов образования, науки, здравоохранения и социального обеспечения, физической культуры и спорта, культуры, искусства, религии
6472,767
9.производственных и административных зданий, строений, сооружений промышленности, коммунального хозяйства, материально-технического, продовольственного снабжения, сбыта и заготовок.
695,7173
10. электростанций, обслуживающих их сооружений и объектов
2806,217
11. портов, водных, железнодорожных вокзалов, автодорожных вокзалов, аэропортов, аэродромов, аэровокзалов
-
12. занятые водными объектами, находящимися в обороте
1303,04
13. разработки полезных ископаемых, размещения железнодорожных путей, автомобильных дорог, искуственно созданных внутренних водных путей, причалов, пристаней, полос отвода железных и автомобильных дорог, водных путей, трубопроводов, кабельных, радиорелейных и воздушных линий связи и линий радиофикации, воздушных линий электропередачи конструктивных элементов и сооружений, объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств транспорта, энергетики и связи; размещения наземных сооружений и инфраструктуры спутниковой связи, объектов космической деятельности, военных объектов.
-
14. занятые особо охраняемыми территориями и объектами, городскими лесами, скверами, парками, городскими садами
2784,176
15. для сельскохозяйственного использования
0,47
16. улиц, проспектов, площадей, шоссе, аллей, бульваров, застав, переулков, проездов, тупиков; земельные участки земель резерва; земельные участки, занятые водными объектами, изъятыми из оборота или ограниченными в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации; земельные участки под полосами отвода водоемов, каналов и коллекторов, набережные
1,72
Источник: Таблица составлена автором по данным Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Липецкой области.
Как видно из таблицы, кадастровая стоимость земель, занятая промышленными предприятиями более чем в десять раз меньше стоимости земли, где располагаются объекты торговли, общественного питания и бытового обслуживания, офисы и административные здания. Но земельный налог платят по текущему использованию по единой для всех ставке в 1,5%. В результате примеры успешного применения института несоответствующего использования территории, не закономерные случаи, а скорее исключения из правил. Для полноценной и эффективной работы института несоответствующего использования земельный налог для несоответствующих объектов необходимо рассчитывать по разрешенным видам использования, что будет являться значительным двигателем процесса выноса вредных промышленных предприятий из центральных частей городов, и использования освободившейся территории наиболее эффективным способом.
Очевидно, что не все вредные предприятия можно вынести. Допустим в Липецке – Новолипецкий металлургический комбинат, конечно, никуда вынести не удастся, несмотря на то, что сегодня в санитарно-защитной зоне этого завода живут люди. Это крупнейшее предприятие в регионе, горадообразующее предприятие в Липецке, где работает большая часть трудоспособного населения. Во-первых, перенос производства будет связан с колоссальными издержками, во-вторых, в городе нет подобных территорий, где можно расположить данный объект. Здесь речь, главным образом, идет о неэффективных предприятиях, значительно ухудшающих качество городской среды и оказывающих негативное влияние на экономическое развитие города.
Повышение эффективности использования городских земель в конечном итоге позволит увеличить доходы местных бюджетов, в том числе за счет увеличения сборов по земельному налогу. У местных властей появляется возможность увеличивать расходы на развитие городской инфраструктуры, благоустройство и строительство новых социальных объектов, что приведет к повышению качества городской среды. Рост собственных доходов может повысить уровень независимости местных властей от федерального и регионального уровня в вопросах городского социально-экономического развития.
Список литературы:
1. Региональная экономика. Основной курс.: Учебник / Под ред. В.И. Видяпин, М.В. Степанов. - (Высшее образование). – М.: Издательство ИНФРА-М, 2010. – 686 с.
2. Градорегулирование: Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2008. – 296 с.
3. Трутнев Э.К., Сафарова М.Д. Градорегулирование в условиях рыночной экономики: учеб.пособие – М.:Издательство «Дело» АНХ, 2009. – 368 с. – (Сер. «Образовательные инновации»).
© 
