НАУЧНОЕ ЮРИДИЧЕСКОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ на принятый Государственной Думой, одобренный Советом Федерации и отклоненный Президентом РФ федеральный закон «О внесении изменений в статью 57 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» и статьи 12 и 13 Федерального закона «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию»

В связи с обращением председателя Координационного совета Общероссийской общественной организации «Юристы за права и  достойную жизнь человека»,  члена Совета при Президенте РФ по развитию гражданского  общества и правам человека А.С.Брода по поводу принятого Государственной Думой и одобренного Советом Федерации ФС РФ федерального закона «О внесении изменений в статью 57 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» и статьи 12 и 13 Федерального закона «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» (проект № 978471-7), Международный научно-образовательный центр «Кафедра ЮНЕСКО по авторскому праву, смежным, культурным и информационным правам» Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (далее – Кафедра ЮНЕСКО НИУ ВШЭ), исходя из анализа действующего российского законодательства, международно-правового инструментария, доктринального толкования и правоприменительной практики, полагает возможным дать нижеследующее научное юридическое заключение.

При подготовке настоящего Заключения Кафедра ЮНЕСКО НИУ ВШЭ исходит из того, что затронутые в обращении вопросы в полном объеме относятся к сфере научной деятельности Кафедры ЮНЕСКО, как она определена Соглашением между Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) и Национальным исследовательским университетом «Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ) об учреждении Кафедры ЮНЕСКО по авторскому праву, смежным, культурным и информационным правам от 07.08.2020 г.

В ходе  подготовки настоящего Заключения Кафедра ЮНЕСКО НИУ ВШЭ использовала размещенный на электронном ресурсе Государственной Думы ФС РФ комплект документов, относящихся к принятию федерального закона «О внесении изменений в статью 57 Закона Российской  Федерации «О средствах массовой информации» и статьи 12 и 13 Федерального закона «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» (далее – Закон). Данный комплект (https://sozd.duma.gov.ru/bill/978471-7) включает документы, относящиеся к внесению законопроекта, первому, второму и третьему чтению, рассмотрения принятого закона в Совете Федерации, а также отклонению закона Президентом Российской Федерации.

Научный юридический анализ Закона позволяет Кафедре ЮНЕСКО НИУ ВШЭ прийти к следующим выводам:

1. Проект анализируемого Закона был внесен в Государственную Думу ФС РФ депутатами Государственной Думы С.М.Боярским и Е.В.Ревенко 25.06.2020 г. под названием «О внесении изменений в статью 27 Закона Российской  Федерации «О средствах массовой информации» и статью 12 Федерального закона «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» и принят Государственной Думой 27.10.2020 года в первом чтении. В официальном отзыве Правительства Российской Федерации от 16.10.2020 г. № 9625п-П39 отмечалась некорректность использования в законопроекте формулировки "анонс зрелищного мероприятия" применительно к нормам Закона РФ от 27.12.1991 г. "О средствах массовой информации" (далее – Закон о СМИ), поскольку «это понятие не относится к предмету его правового регулирования. В случае, если демонстрируется анонс зрелищного мероприятия, запись которого планируется к выходу в эфир, такое сообщение является анонсом телепрограммы, а в случае, если зрелищное мероприятие не запланировано к выходу в эфир, его анонс будет являться рекламой данного мероприятия». С учетом изложенного замечания Правительство Российской Федерации поддержало законопроект при условии его доработки ко второму чтению.

Как подчеркивается в Пояснительной записке к законопроекту, базовым предметом, определяющим его концепцию, должно стать регулирование общественных отношений в связи и по поводу публикации в СМИ «анонсов зрелищных мероприятий», поскольку размещение знака информационной продукции на такого рода анонсах «до настоящего времени находится вне пределов законодательного регулирования». Таким образом, предмет регулирования проектируемого закона охватывал исключительно вопросы возрастной маркировки информационной продукции при анонсировании зрелищных мероприятий.

В ходе подготовки ко второму чтению предмет регулирования проектируемого закона претерпел существенные изменения, что отразилось и в его названии - «О внесении изменений в статью 57 Закона Российской  Федерации «О средствах массовой информации» и статьи 12 и 13 Федерального закона «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию». В результате из проектируемого закона исчезло всякое упоминание статьи 27 Закона о СМИ, что соответствовало замечанию Правительства РФ, однако появилась поправка в пункт 6 статьи 57 «Освобождение от ответственности» Закона о СМИ, которая не имела никакого отношения к вопросам возрастной маркировки информационной продукции при анонсировании зрелищных мероприятий. Иными словами, налицо существенное расширение предмета регулирования проектируемого закона.

Несмотря на то, что внесённая ко второму чтению поправка изменяла одобренную в первом чтении концепцию законопроекта, ответственный комитет в нарушение статьи 121 Регламента Государственной Думы ФС РФ, утвержденного постановлением Государственной Думы ФС РФ от 22.01.1998 № 2134-II ГД (ред. от 15.12.2020) «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», не рекомендовал ни отклонить данную поправку, ни возвратить законопроект к процедуре первого чтения.

Именно с этой поправкой, не соответствующей одобренной в первом чтении концепции законопроекта, Закон был принят 18.05.2021 во втором чтении и 19.05.2021 – в третьем чтении. 02.06.2021 Закон был одобрен Советом Федерации ФС РФ и направлен на подпись Президенту Российской Федерации В.В. Путину. 15.06.2021 глава государства отклонил принятый Закон и возвратил его в Государственную Думу ФС РФ.

Следует отметить, что данный законопроект не обсуждался в Общественной палате РФ, к работе над ним не привлекались всероссийские организации журналистов, хотя это могло бы помочь вовремя скорректировать его текст. Законопроект стал предметом обостренного общественного интереса лишь тогда, когда он уже был принят во втором чтении, поскольку его концепция, одобренная в первом чтении, не вызывала никакой обеспокоенности общественности.

2. Статья 1 рассматриваемого Закона содержит новую редакцию пункта 6 части первой статьи 57 "Освобождение от ответственности" Закона о СМИ.

Данная статья перечисляет основания для освобождения редакции, главного редактора, журналиста от ответственности за распространение сведений, не соответствующих действительности и порочащих честь и достоинство граждан и организаций, либо ущемляющих права и законные интересы граждан, либо наносящих вред здоровью и (или) развитию детей, либо представляющих собой злоупотребление свободой массовой информации и (или) правами журналиста, а именно:

«1) если эти сведения присутствуют в обязательных сообщениях;

2) если они получены от информационных агентств;

3) если они содержатся в ответе на запрос информации либо в материалах пресс-служб государственных органов, организаций, учреждений, предприятий, органов общественных объединений;

4) если они являются дословным воспроизведением фрагментов выступлений народных депутатов на съездах и сессиях Советов народных депутатов, делегатов съездов, конференций, пленумов общественных объединений, а также официальных выступлений должностных лиц государственных органов, организаций и общественных объединений;

5) если они содержатся в авторских произведениях, идущих в эфир без предварительной записи, либо в текстах, не подлежащих редактированию в соответствии с настоящим Законом;

6) если они являются дословным воспроизведением сообщений и материалов или их фрагментов, распространенных другим средством массовой информации (за исключением случаев распространения информации, указанной в части шестой статьи 4 настоящего Закона), которое может быть установлено и привлечено к ответственности за данное нарушение законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации».

Текстуальные изменения пункта 6 сводятся к тому, что, во-первых, после слов «распространенных другим средством массовой информации» добавляется уточнение: «в том числе сетевым изданием», а во-вторых, слова «которое может быть установлено и привлечено к ответственности» заменяются словами «главный редактор которого может быть установлен и привлечен к ответственности». В изменённом виде данный пункт выглядит в Законе следующим образом: «6) если они являются дословным воспроизведением сообщений и материалов или их фрагментов, распространенных другим средством массовой информации, в том числе сетевым изданием (за исключением случаев распространения информации, указанной в части шестой статьи 4 настоящего Закона), главный редактор которого может быть установлен и привлечен к ответственности за данное нарушение законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации».

Содержащееся в поправке уточнение «в том числе сетевым изданием» представляется совершенно излишним, поскольку, согласно статье 2 Закона о СМИ понятие «средство массовой информации» включает в себя сетевые издания наряду с периодическими печатными изданиями, телепрограммами, радиопрограммами, теле- и радиоканалами, другими формами периодического распространения массовой информации под постоянным наименованием (названием). Избыточное использование понятия «сетевое издание» в данном случае свидетельствует о низком качестве юридической проработки законопроекта.

Кроме того, оно может косвенным образом свидетельствовать о том, в чем состояла действительная интенция авторов данной поправки - распространить действие пункта 6 статьи 57 Закона о СМИ на сеть интернет таким образом, чтобы ссылка на информационные ресурсы в социальных сетях, мессенджерах и т.п. не освобождала редакции СМИ от ответственности за содержание процитированных материалов. Однако подобная поправка, даже если бы она была сформулирована корректно, является юридически избыточной, поскольку пункт 6 статьи 57 в действующей редакции не освобождает редакции СМИ от ответственности, если они цитируют информационные источники, не являющиеся средствами массовой информации. В свою очередь, часть вторая статьи 8 Закона о СМИ закрепляет: «Сайт в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", не зарегистрированный в качестве средства массовой информации, средством массовой информации не является».

Юридическая конструкция, связывающая освобождение от ответственности за содержание цитируемого материала с фактом установления первоисточника, то есть того средства массовой информации, которое первым его распространило, представляется логичным и корректным. Напротив, новая редакция пункта 6 статьи 57, при которой установлению подлежит не только первоисточник, средство массовой информации, но и его главный редактор, представляется юридически бессмысленной и необоснованно усложненной.

Во-первых, если цитируемое средство массовой информации имеет статус СМИ, то у него обязательно есть главный редактор, то есть лицо, которое согласно статье 2 Закона о СМИ принимает окончательное решение о производстве и выпуске средства массовой информации.

Во-вторых, согласно статье 27 «Выходные данные» Закона о СМИ, фамилия и инициалы главного редактора, как и адрес редакции, а для сетевого издания – также адрес электронной почты и телефон, другие реквизиты обязательно должны сопровождать каждый выпуск СМИ. Нарушение этой нормы влечет административную ответственность в соответствии со статьей 13.22 КоАП РФ. Иными словами, требование Закона о необходимости установления главного редактора цитируемого СМИ совершенно бессмысленно: если СМИ зарегистрировано, то его главный редактор известен, а если информационный ресурс не зарегистрирован в качестве СМИ, то ссылка на него не освобождает от ответственности.

В-третьих, предлагаемая в статье 1 Закона юридическая конструкция освобождения от ответственности ущербна тем, что вступает в противоречие с другими статьями Закона о СМИ. Так, статья 56 Закона о СМИ перечисляет лиц, на которых возлагается ответственность за нарушение законодательства о СМИ. Это: «учредители, редакции, издатели, распространители, государственные органы, организации, учреждения, предприятия и общественные объединения, должностные лица, журналисты, авторы распространенных сообщений и материалов». Как видим, главный редактор в этом перечне отсутствует, поскольку, согласно части пятой статьи 19 Закона о СМИ, главный редактор «несет ответственность за выполнение требований, предъявляемых к деятельности средства массовой информации настоящим Законом и другими законодательными актами Российской Федерации».

Согласно Закону о СМИ, ответственность главного редактора носит позитивный характер, поскольку именно он руководит редакцией, осуществляет свои полномочия на основе Закона о СМИ, устава редакции и договора между учредителем и редакцией (главным редактором), представляет редакцию в отношениях с учредителем, издателем, распространителем, гражданами, объединениями граждан, предприятиями, учреждениями, организациями, государственными органами, а также в суде.

В-четвертых, негативная ответственность главного редактора может наступать в тех случаях, когда деятельность редакции каким-либо образом нарушает требования действующего законодательства. При этом главный редактор привлекается к ответственности, например, административной, не как главный редактор, а как должностное лицо.

Таким образом, с учетом сказанного выше складывается парадоксальная юридическая ситуация: ни один главный редактор не может быть привлечен к ответственности за нарушение законодательства о СМИ, поскольку, с одной стороны, на него может быть возложена ответственность только как на должностное лицо, а с другой стороны, она может быть возложена только за совершение действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения или уголовного преступления, но не за нарушение законодательства о СМИ.

Учитывая изложенное выше, Кафедра ЮНЕСКО НИУ ВШЭ приходит к выводу, что статья 1 Закона, отклоненного Президентом Российской Федерации В.В.Путиным 15.06.2021 г., является юридически дефектной и должна быть исключена из текста Закона в случае дальнейшей работы над ним.

3. Статья 2 рассматриваемого Закона вносит изменения в статьи 12 и 13 Федерального закона от 29.12.2010 № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» (ред. от 05.04.2021). Эти изменения представляются логичными, обоснованными и корректными. Пояснительная записка содержит достаточно подробное изложение причин, по которым принятие данных поправок является необходимым.

Настоящее заключение подготовлено доктором юридических наук, профессором М.А.Федотовым, доктором юридических наук, профессором И.Г.Шаблинским, кандидатом юридических наук А.Г.Дейнеко, кандидатом юридических наук, доцентом В.Н.Монаховым, и утверждено на заседании Кафедры ЮНЕСКО НИУ ВШЭ 28 июня 2021 г.

 

М. А. ФЕДОТОВ

Директор Международного научно-образовательного центра «Кафедра ЮНЕСКО НИУ ВШЭ», доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, Чрезвычайный и Полномочный посол Российской Федерации