Основные принципы эффективного банковского надзора Базельского комитета по банковскому надзору

Рассказывает Н.П. Бородина, аспирант Государственного Университета Высшая Школа Экономики
Процесс движения российской экономической системы в сторону цивилизованного мира, начавшийся в конце 80-х - начале 90-х годов, подразумевает необходимость адекватного развития финансовой системы государства и, в частности, банковского сектора. Совокупность задач по реформированию банковского сектора страны в принципе концентрируется в цель формирования современной, отвечающей потребностям экономического роста, конкурентоспособной банковской системы. Все хозяйствующие субъекты изначально регулируются как свободным рынком, так и государством. Безусловно, отдавая должное способности российских банков молниеносно находить возможности для обслуживания разносторонних запросов субъектов свободного рынка, следует сказать, что при отсутствии регулирования и надзора в банковской сфере наша страна в настоящее время вряд ли могла бы рассматриваться международными финансовыми организациями в качестве партнера. Вместе с тем процесс вовлечения российской экономики в мировое хозяйство требует от банковской системы соответствия международным стандартам во всех основных аспектах, что в свою очередь делает актуальным переосмысление и принципов банковского регулирования и надзора.
Во всем мире основными целями государственного регулирования банковского бизнеса признаются: защита вкладчиков от возможных потерь, поддержание стабильности на финансовом рынке посредством предотвращения системных рисков, исключение вовлечения кредитных организаций в сомнительные операции и обслуживание криминальных денежных потоков. Почти все страны мира устанавливают публичную политику в области банковского регулирования и надзора с тех пор, как банки стали аккумуляторами общественных сбережений, распределителями капитала в экономике и управляющими национальными платежными системами. Данная политика варьируется в зависимости от истории управления каждой страны. Например, полномочия банковского регулирования и надзора могут быть концентрированно делегированы одному органу, такому как Центральный банк. Или же полномочия по регулированию могут быть распределены между несколькими органами, как в США, где Федеральная резервная система, Контролер денежного обращения, Федеральная инспекция по страхованию депозитов, комитеты конгресса в большой мере участвуют в формировании политики развития регулятивной и надзорной деятельности.
Исторически сложившийся порядок управления также определяет степень регулирования и надзора в отдельных областях, таких как вхождение в рынок, уровень конкуренции, степень диверсификации банковских продуктов и активов, которыми может владеть банк. Органы банковского регулирования в США традиционно отстраивают банковскую систему, включающую тысячи банков, деятельность которых жестко лимитирована в географическом аспекте и финансовой мощности. Органы банковского регулирования в других странах определяют деятельность банковских систем, охватывая относительно небольшое количество очень больших банков, которые способны активно действовать в национальных масштабах и во всех областях финансов.
Для всех стран существуют и схожие элементы регулирования банковских систем. Это оказание финансовой поддержки со стороны кредитора последней инстанции, страхование депозитов и/или инвестирование как последняя функция, к которой прибегает правительство в целях поддержания доверия к финансовой системе. Процесс регулирования и надзора во всех странах обычно распространен на три сферы - корпоративные полномочия, оценка рисков и санкции. Корпоративный процесс связан с выдачей лицензий разного уровня полномочий при осуществлении банковской деятельности, режимом географического размещения, слияниями и поглощениями банков, банкротством банков.
Функция оценки рисков включает риски операций индивидуального банка, условия для каждого банка в системе и условия вхождения в банковскую систему. Оценка рисков традиционно является статическим в отношении объекта и момента времени анализом. Супервизоры, представляющие интересы надзорных и регулирующих органов, осуществляют процесс оценки рисков в динамике, оценивают риски, экстраполируя их на банковские операции и стратегии, предполагаемые в будущем.
Санкции бывают принудительного либо предупредительного характера. В их число могут входить формальные соглашения, запрещения и ограничения, устранение банковских менеджеров, административные наказания (штрафы).
Для действенных и эффективных усилий органов регулирования и надзора центральным вопросом является наличие своевременной и адекватной информации для определения требуемого уровня поддержки. Без такой информации органы надзора могут недореагировать либо перереагировать на проблему. Хотя оказание помощи в период кризисов никогда не являлось точной наукой и чаще всего лучшей помощью в разрешении проблемы явилось бы восстановление доверия к финансовому институту.
Для органов регулирования и надзора одной из самых больных остается сфера международного банковского дела. Ведущие банки Японии, США, Англии, Франции, Германии, Канады, Швейцарии и других развитых стран создали свои отделения и предлагают финансовые услуги чуть ли не во всех странах мира. Однако чтобы сделать эффективными регулирование и надзор в международном банковском деле, разные страны должны сотрудничать между собой. В противном случае банки будут тяготеть к национальным системам с наиболее свободными правилами, что чревато ростом риска банковских преступлений и финансового краха. Крупный шаг в направлении создания единого свода правил регулирования и надзора за международной банковской деятельностью был сделан в 1987 году, когда ведущие развитые страны заключили соглашение о единстве требований к собственному капиталу своих банков. В то же время необходимы более активное сотрудничество и более интенсивный обмен информацией, если существует потребность в реальной стабилизации международной банковской системы.
Международное сотрудничество острее всего необходимо в сферах контроля преступной деятельности, доступа инсайдеров к ресурсам банка, обеспечения качества кредитов и снижения уровней риска, оценки государственных гарантий по страхованию банковских депозитов.
Основные принципы эффективного банковского надзора, разработанные Базельским комитетом по банковскому надзору в сотрудничестве с надзорными органами стран, стал и важнейшим международным стандартом пруденциального регулирования и надзора. Подавляющее большинство стран одобрили Основные принципы и объявили о своем намерении внедрить их. Основные принципы эффективного банковского надзора обеспечивают международное финансовое сообщество ориентиром, на основе которого можно оценивать действенность систем банковского надзора.
Необходимость усиления надзора за банками была особо подчеркнута Базельским комитетом в качестве первоочередной задачи, так как стало общепризнанным, что отдельные слабые стороны банковских систем были главной причиной появления финансовых кризисов во многих странах в последнее десятилетие. Поскольку возникающие банковские кризисы отрицательно сказываются на многих развитых и развивающихся странах, мониторинг банковских систем становится все более значимым и обязывающим для надзорных органов; промышленно развитым и развивающимся странам настоятельно рекомендовано принять и эффективно внедрять надежные методы надзора. Основные принципы эффективного банковского надзора, очевидно, при их внедрении в систему надзора за банками в нашей стране наряду с некоторым возрастанием жесткости требований к банкам, несомненно, будут способствовать дальнейшей трансформации кредитных организаций в равноправные, отвечающие международным нормам финансовые институты.
Обзор основных принципов эффективного банковского надзора, сформулированных Базельским комитетом по банковскому надзору, позволяет определить некоторые положения, необходимые к внедрению в отечественную систему банковского регулирования и надзора.
Принцип 3 ("Орган по выдаче лицензий должен иметь право определять критерии и отклонять учредительские заявления, которые не отвечают установленным стандартам. Процесс лицензирования должен как минимум состоять из оценки структуры собственности банковской организации, директоров и старшего менеджмента, его операционных планов и внутреннего контроля, а также его прогнозируемого финансового положения, включая его собственные средства; если предполагаемым владельцем или материнской организацией является иностранный банк, должно быть получено предварительное согласие надзорного органа страны происхождения") предусматривает необходимость оценки структуры собственности, директоров и старшего менеджмента, а также системы внутреннего контроля уже на этапе рассмотрения решения о выдаче лицензии на банковскую деятельность. Действующая в настоящее время нормативная база не предусматривает раскрытие банком информации о структуре собственности до бенефициарных владельцев на этапе получения банком лицензии. Аналогичным образом обстоит ситуация с оценкой системы внутреннего контроля в банке. На этапе лицензирования органы и полномочия системы внутреннего контроля возможно оценить только из содержания устава банка, представляемого лицензирующему органу. Как правило, упоминание в уставе банка сведений о системе внутреннего контроля ограничивается соблюдением требований статей 10 и 24 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" и положения Банка России "Об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах", согласно которым в уставе кредитной организации должны содержаться сведения о системе органов внутреннего контроля, порядке их образования и полномочиях.
Для практического претворения принципа 4 ("Органы банковского надзора должны иметь полномочия по рассмотрению и откпонению любых предложений о передаче значительных прав собственности или контрольных пакетов акций в существующих банках другим сторонам") необходимо законодательно отрегулировать подобную возможность. В настоящее время инструкция Банка России "О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций" предусматривает необходимость получения предварительного согласия Банка России на приобретение лицом (группой связанных лиц) более 20% долей (акций) кредитной организации. При этом Банк России имеет право отказать в даче согласия на приобретение более 20 процентов акций (долей) кредитной организации только на основании оговоренного перечня обстоятельств (в случае: установления неудовлетворительного финансового положения приобретателя; нарушения антимонопольных правил; наличия в отношении приобретателя вступившего в силу судебного решения, установившего факт совершения этим приобретателем неправомерных действий при банкротстве, преднамеренного и (или) фиктивного банкротства и в других случаях, предусмотренных федеральными законами). Как видно, в данном нормативном акте не уделено место содержательному анализу последствий передачи контроля над банком другим лицам, а также отсутствует возможность принятия надзорным органом решения, основанного на содержательном анализе.
Аналогичным образом возникает необходимость отрегулировать возможность проверки органами банковского надзора крупных сделок, осуществляемых кредитными организациями, как это предусмотрено принципом 5 ("Органы банковского надзора должны иметь полномочие по установлению критериев для проверки крупных слияний или инвестиций банком и обеспечения того, что корпоративные приобретения или структуры не подвергают банк чрезмерному риску или препятствуют эффективному надзору"). В настоящее время органы банковского надзора ограничены только получением информации о крупных сделках кредитной организации, в частности отчета "Данные о крупных кредитах" и отчета "Сведения о крупных кредиторах (вкладчиках) кредитной организации". К вопросу возможности проверки органами банковского надзора крупных сделок примыкают требования принципа 10 ("Чтобы не допустить злоупотреблений, возникающих от связанного кредитования, у надзорных органов должны быть требования, согласно которым банки воздерживаются от предоставления кредитов связанным компаниям и частным лицам, а выделение таких кредитов эффективно отслеживается и принимаются другие подходящие меры по контролю и смягчению рисков"), поскольку, как правило, наибольший урон финансовому положению банков наносят крупные сделки со связанными с банком лицами и сделки с участием лиц, имеющих возможность оказывать влияние на принятие решений органами управления банка. Ключевой вопрос здесь - необходимость наличия нормативной базы в области определения связанных с банком лиц (юридических и физических) и признания возможностей контроля со стороны органов банковского надзора за "сделками с заинтересованностью", что существенным образом может повысить прозрачность деятельности банков, сократить возможности по выведению средств из банков, уменьшить угрозу банкротств. В данном случае, исходя из сложившейся в стране практики, представляется целесообразным сформулировать определение связанных с банком лиц, основываясь на принципах МСФО (sic 12 "консолидация - компании специального назначения" - интерпретация IAS27 "Консолидированная отчетность и учет инвестиций в дочерние компании" и IAS24" Раскрытие информации о связанных сторонах"). По крайней мере при определении связанных с банком лиц для достижения целей принципов 5 и 10 стоит основываться на следующих моментах: а) лицо является связанным с банком, когда суть взаимоотношений между лицом и банком указывает на то, что лицо контролируется банком; б) по существу, деятельность лица осуществляется от имени банка в соответствии с конкретными деловыми потребностями банка так, что банк получает выгоды от операций данного лица; в) по существу, банк обладает полномочиями принятия решений для получения большинства выгод от деятельности лица; г) по существу, банк имеет право на получение большинства выгод лица и поэтому может быть подвержен рискам, связанным с деятельностью лица; д) по существу, банк сохраняет большинство остаточных рисков или рисков владения, связанных с лицом или активами данного лица, для того, чтобы получать выгоды от его деятельности.
Несмотря на то что принцип 6 ("Органы банковского надзора должны устанавливать минимальные требования достаточности капитала для банков, отражающие принимаемые банком риски, и должны определять компоненты капитала, имея в виду при этом его способность абсорбировать потери. Для банков, активно занимающихся международными операциями, эти требования должны быть не меньшими по сравнению с требованиями, установленными Базельским соглашением о капитале") применяется органами надзора и предусмотрен законодательно, важным является вопрос определения компонентов капитала и его достаточности.
Капитал требуется как для начала банковского бизнеса, так и для осуществления инвестиций в постоянные активы. Он также является дисциплинирующей мерой для деятельности банковских менеджеров. Капитал служит источником для погашения непредвиденных потерь, обеспечения очевидных рисков и поддержания доверия рынка. Измерение рыночных требований к капиталу варьируется в зависимости от изменения понимания рисков в банковской системе. Тем не менее определение уровня достаточности капитала затруднительно. Во-первых, это проблема - как определить размер капитала, во-вторых - как определить меру его достаточности. Определение размера капитала может варьироваться в зависимости от рассматриваемых компонентов капитала, таких как скрытые резервы, внутренние резервы и резервы на потери по ссудам. Достаточность капитала - это своеобразный амортизатор, который позволяет банку оставаться платежеспособным и продолжать операции несмотря ни на какие события. Недокапитализированный банк подвергается несоразмерно более высокому риску банкротства в случае ухудшения макроэкономических или иных условий хозяйствования. В то же время перекапитализированный банк обычно является низкоманевренным и неконкурентным на рынках капитала и кредитных ресурсов. Банки традиционно стремятся поддерживать капитал на более низком уровне для повышения эффективности и увеличения прибылей инвесторов. Органы же надзора, наоборот, предпочитают более высокий уровень капитала в целях повышения устойчивости банковской системы.
Общепринята практика измерения достаточности капитала путем определения коэффициента как отношения капитала к активам или капитала к обязательствам. Другой общепринятый способ - это подход взвешивания риска. Этот способ пытается соотнести принятые банком риски с размером капитала. В тоже время финансовая либерализация изменяет этот традиционный метод взвешивания рисков, который в основном определял концентрацию рисков по типам активов, которые держит банк. Так, в настоящее время представляется недостаточно корректным подобное изолированное взвешивание рисков, поскольку некоторые из этих рисков, оставаясь в наличии, могут быть сокращены или сведены к минимуму посредством развивающейся в последнее время техники хеджирования. Кроме того, ряд источников потенциальных рисков, таких как наличие открытых ди-линговых позиций, чувствительность процентных ставок по кредитам, страновой риск и риски по операциям, числящимся на внебалансовых счетах, расширяются и не всегда учтены в схеме оценки достаточности капитала путем взвешивания рисков.
Существенное внимание в основных принципах уделено оценке органами надзора наличию и соблюдению применяемых банками политики, практики и процедур контроля и анализа совершаемых операций (принципы 7-8, 11-15). Для получения возможности в регулярном режиме осуществлять такую оценку надзор должен располагать основными актуальными внутренними документами банка, а также иметь возможность анализировать материалы, содержащие управленческие решения. Очевидно, что основная работа по оценке применяемых банками политики, практики и процедур контроля и анализа совершаемых операций должна быть возложена на инспекционные подразделения Банка России и аудиторские компании. Анализ соблюдения применяемых банками политики, практики и процедур контроля и анализа совершаемых операций, проводимый подразделениями Банка России, изложен в нормативных документах Банка России и постоянно совершенствуется. Вместе с тем требования по формулированию подобной оценки для компаний, осуществляющих аудит банков, в необходимой степени не регламентированы.
Для органов банковского надзора крайне актуальной является возможность оперативного корректирующего действия в случае невыполнения банками пруденциальных требований (принцип 22 "Органы банковского надзора должны иметь в своем распоряжении надзорные меры по осуществлению корректирующего действия в случае невыполнения банками пруденциальных требований (такие как минимальные коэффициенты достаточности капитала), нарушений регулирующих правил или появления угрозы интересам вкладчиков. В экстремальных ситуациях сюда должна входить способность отзывать банковскую лицензию или рекомендовать ее отзыв"). Данный принцип предусматривает осуществление надзорным органом своих полномочий в экстренных ситуациях. Действующая нормативно-правовая база не предусматривает столь оперативного вмешательства (вплоть до отзыва лицензии ил и рекомендации отзыва). Так, вторая часть статьи 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" вменяет в обязанность Банку России отозвать лицензию на осуществление банковских операций в случае: "если кредитная организация не способна удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в течение одного месяца с наступления даты их удовлетворения и (или) исполнения". На практике кредитные организации (в целях выведения активов в случае угрозы банкротства), как правило, не отражают в своей отчетности не исполненные в срок обязательства, а надзорный орган в случае установления факта ("скрытая картотека" неисполненных просроченных обязательств) первоначально предъявляет требование об отражении в отчетности просроченных неисполненных обязательств и только по истечении месяца после исполнения кредитной организацией данного требования может обоснованно применить данную статью закона. Очевидно, что такие проволочки соответствуют интересам собственников и менеджеров банка и идут вразрез с интересами кредиторов (вкладчиков). Своевременность и адекватность реагирования является край не важным моментом для деятельности банковского надзора. Оценка деятельности кредитных организаций и применение мер надзорного реагирования должны исходить в первую очередь из содержания и реальной оценки рисков банковской деятельности, их потенциального влияния на устойчивость кредитных организаций.
Важно отметить, что предлагаемые усовершенствования в области приближения практики банковского надзора к реальным обстоятельствам деятельности банков не следует понимать как призыв к снятию регламентирующих ограничений, ставящих работу банковского надзора в определенное законодательное поле. Наоборот, изложенные в данной статье предложения ставят своей целью именно усовершенствование нормативного регулирования деятельности банковского надзора. Это позволит, с одной стороны, предоставить банковскому надзору необходимые права, повышающие его эффективность, а с другой - ограничить влияние возможных ошибок в работе надзорных органов.
В целом "основные принципы" исповедуют философию банковского надзора, основанную на содержательной оценке качества и стоимости активов, обязательств и собственных средств (капитала), а также качества корпоративного управления, подкрепленную законодательно закрепленными полномочиями о применении своевременных (не исключая экстренных) мер воздействия к кредитным организациям. Внедрение в систему отечественного банковского надзора комплекса мер, подразумеваемых основными принципами эффективного банковского надзора, приведет к необходимости представлять кредитными организациями более качественную отчетность, сократит возможности совершения кредитными организациями сделок, наносящих ущерб кредиторам. Такой комплекс мер повысит действенность и оперативность вмешательства органов банковского надзора в деятельность кредитной организации для предотвращения угрозы ее финансовому положению, угрозы неплатежеспособности или банкротства.