Компенсация потерь без стимулов для развития

Авторы:

• Симачев Юрий (заместитель директора Межведомственного аналитического центра (МАЦ), кандидат технических наук)
• Данильцев Александр (директор Института торговой политики Государственного университета — Высшей школы экономики (ГУ-ВШЭ), доктор экономических наук)
• Кузнецов Борис (главный научный сотрудник МАЦ, старший научный сотрудник Института анализа предприятий и рынков ГУ-ВШЭ, кандидат экономических наук)
• Яковлев Андрей (проректор ГУ-ВШЭ, директор Института анализа предприятий и рынков ГУ-ВШЭ)

С октября 2008 года правительство России перешло к разработке и реализации мер, направленных на смягчение кризисных явлений в экономике. После решения неотложных проблем обеспечения стабильности финансовой системы и по мере осознания глубины и продолжительности кризиса усиливается объективная потребность в системной оценке антикризисной политики государства и выработке предложений по совершенствованию процедур формирования и реализации антикризисных мер.

Суть нашего подхода — проведение сквозной экспертной оценки всех рассматриваемых мер (всего около ста) в едином формате. Мы сознательно сконцентрировались на теме поддержки реального сектора экономики. Все, что предлагается предпринять для обеспечения стабильности финансовой и банковской системы, а также для совершенствования корпоративного права, осталось за рамками работы. Отметим, что в ходе исследования оценивались антикризисные меры, заявленные правительством до 15 марта 2009 года.

Информационной основой экспертизы послужили соответствующие нормативные акты — законы, постановления, распоряжения, приказы. Мы анализировали только публично доступные документы, в том числе материалы к заседаниям правительства и стенограммы (тезисы) выступлений лиц, принимающих решения, размещенные на официальных сайтах органов власти.

Огласите весь список

По результатам проведенного анализа можно отметить, что антикризисные меры большей частью сосредоточены на решении следующих задач.

1. Расширение доступа к финансовым ресурсам (прямое кредитование госбанками, финансовыми институтами развития, их капитализация; стимулирование частного кредитования путем предоставления субсидий по процентным ставкам и госгарантий; рекомендации банкам по кредитованию; расширение условий для привлечения капитала на основе выпуска акций и облигаций и их выкупа уполномоченными организациями).
2. Снижение нагрузки на бизнес — налоговой, таможенной (уменьшение вывозных таможенных пошлин по отдельным видам товаров), административной.
3. Смягчение негативных социальных последствий и поддержка рынка труда (увеличение пособий по безработице, софинансирование региональных программ занятости, ограничения на иностранную рабочую силу).
4. Стимулирование внутреннего спроса (госзакупки, авансирование, преференции для отечественных производителей, закупки и инвестиционные программы субъектов естественных монополий, лизинг, защитные таможенные меры, субсидии по кредитам потребителей).
5. Поддержка малого и среднего предпринимательства (МСП) — софинансирование региональных программ развития МСП, программа Внешэкономбанка по кредитованию малых и средних предприятий, развитие конкуренции.

Общий объем направляемых на эти цели дополнительных ресурсов, исходя из существующих оценок затрат по отдельным антикризисным мерам, оценивается нами за период с октября 2008 года по декабрь 2009?го в 2,1—2,5 трлн руб. На первом месте меры по расширению доступа реального сектора к финансовым ресурсам (1,1—1,2 трлн руб.); на втором — меры по снижению нагрузки на бизнес (бюджетные потери 500—700 млрд руб.); на третьем — меры в области социальной политики, связанные со стимулированием спроса населения, поддержкой начинающих предпринимателей (250—300 млрд руб.); далее — стимулирование внутреннего спроса (180—230 млрд руб.); наконец, на последнем месте — меры по поддержке МСП (60—90 млрд руб.).

Можно заметить, что в антикризисном пакете весьма ограниченно представлены меры по стимулированию экспорта, прежде всего высокотехнологического, по развитию конкурентной среды — во всяком случае, в части, не касающейся поддержки МСП.

Крайне мало мер, связанных со стимулированием инновационной активности, повышением эффективности деятельности субъектов естественных монополий и крупных госкомпаний.

В то же время было бы несправедливо не заметить, что в рамках антикризисной политики существенно ускорился процесс реализации ряда ранее запланированных стратегических мер, в частности по поддержке малого предпринимательства, по совершенствованию налогового регулирования.

Размер имеет значение

Главное внимание уделено поддержке крупных компаний. По экспертным оценкам, половина мер (60% дополнительных ресурсов) связана с интересами и проблемами сверхкрупного и крупного бизнеса, около 35% мер (5% ресурсов) направлено на поддержку малого предпринимательства, и только 15% мер можно связать с поддержкой бизнеса безотносительно к его масштабам. В принципе в значительной части антикризисных инструментов нет формальных ограничений на получение поддержки средними предприятиями, однако существующие порядки, процедуры принятия решений фактически оборачиваются преференциями для крупного бизнеса.

Отчасти это определяется приоритетами антикризисной политики, поскольку они направлены прежде всего на отрасли с высокой концентрацией производства. Играет определенную роль и тот факт, что ряд предприятий, получающих селективную поддержку, являются градообразующими. К тому же не стоит забывать, что крупный бизнес имеет бОльшие возможности для лоббирования своих интересов за счет прямого доступа на разные уровни исполнительной и законодательной власти.

Нередко говорят, что благодаря осуществляемой поддержке крупных компаний соответствующие выгоды передаются вниз по их кооперационным цепочкам. Однако, по нашему мнению, это справедливо в большей степени для секторов с довольно жесткой вертикальной организацией (например, оборонно-промышленный комплекс — ОПК), при этом в проигрыше оказываются средние предприятия в секторах с горизонтальной организацией и в новых секторах, где еще мало или вовсе нет сверхкрупных компаний. Вероятно, с этим связана ограниченность мер применительно к лесопромышленному комплексу, легкой и пищевой промышленности, где нет ярко выраженных лидеров отрасли, через которых можно было бы "вытащить" достаточно значимые кооперационные цепочки.

Значительная часть мер декларируется в качестве направленных на развитие малого и среднего предпринимательства, однако реально они связаны с поддержкой преимущественно микропредприятий и малого бизнеса, а кроме того, практически не стимулируют рост масштабов бизнеса небольших компаний. В итоге в проигрыше оказывается средний бизнес, который в ряде отраслей производит основную долю продукции. Только два решения в полной мере касаются и среднего бизнеса — это снижение ставки налога на прибыль и введение 30?процентной амортизационной премии, но позитивный эффект от принятых решений существенно сокращается в процессе ужесточения кризиса.

Кто эти счастливчики

Если судить по числу принятых властями решений, то отраслевые приоритеты выявляются достаточно четко: в основном поддержкой пользуются автомобилестроение и сельхозмашиностроение, оборонно-промышленный комплекс, агропром, жилищное строительство, причем антикризисные пакеты по поддержке автомобилестроения и сельхозмашиностроения выделяются многообразием задействованных инструментов. Если же учитывать не только число мер, но и масштабы выделяемых ресурсов, то к отраслевым приоритетам, безусловно, следует отнести и нефтегазовый комплекс, предприятия которого от снижения налоговой и таможенной нагрузки сэкономят в 2009 году по разным оценкам 200—250 млрд руб. Для сравнения: меры по прямой и косвенной поддержке автомобилестроения и сельхозмашиностроения стоят 190—200 млрд руб., по поддержке ОПК — около 180 млрд руб.

В целом основными бенефициарами выступают традиционные сектора экономики и наиболее уязвимые отрасли. В итоге ощущается дефицит мер по обеспечению условий для развития новых динамичных секторов хозяйства.

Как показал анализ, половина всех рассмотренных мер может быть отнесена к системным — изменяющим общие условия хозяйствования; 20% предполагают конкурсные процедуры в рамках соответствия субъектов, получающих поддержку, некоторым формальным критериям; а 30% носят селективный характер. В то же время селективные меры являются доминирующими в антикризисном пакете по объемам перераспределяемых ресурсов (около 50%). Это связано с ранее отмеченной концентрацией антикризисной политики на крупных и сверхкрупных предприятиях, что обусловливает необходимость принятия множества адресных решений и повышает уязвимость всей системы мер (действий правительства) к давлению различных заинтересованных групп.

Роль "конкурсной" поддержки в целом снижается. В связи с допущенной задержкой в размещении госзаказа сформировались объективные предпосылки к расширению реализации селективных мер применительно к предприятиям, не дождавшимся заказа. В свою очередь увеличение расходов по селективной поддержке приводит к активизации поиска необходимых ресурсов за счет сокращения расходов по целевым бюджетным программам, при этом пока отсутствует видение роли и места новых таких программ в период кризиса. Как следствие — лоббирование, вероятно, будет перемещаться с целевых программ на расширение селективной помощи, увеличение масштабов финансирования такой поддержки.

Принятые системные меры пока слабо направлены на поощрение позитивной динамики — рост компаний, их выход на новые рынки сбыта, привлечение иностранных инвестиций, повышение энергоэффективности. В известной степени это — следствие отсутствия в арсенале государства развитых системных инструментов для проведения промышленной политики.

Кейс: таможенная политика

Подробнее проанализируем антикризисные меры в рамках таможенной политики.

В принципе постоянный рост ввозных тарифов в 2001—2008 годах наблюдался только по мясу и автомобилям. Хотя достигнутый уровень пошлин по данным позициям уже довольно высокий, они продолжают расти и в рамках антикризисной политики.

По товарам, на которые пошлины ранее снижались или были стабильными, произошло повышение ставок в таких группах, как молочные продукты, продукция черной металлургии, трубы, автобусы и некоторые виды специальных автомобилей, а также техника для лесного хозяйства.

Резко (более чем на 30 пунктов) повысились пошлины на мясо и старые автомобили. Промежуточный уровень изменения пошлин (существенный, но не пиковый) отмечен на такие товары, как масло, продукция черной металлургии, трубы, автобусы, новые автомобили, техника для лесного хозяйства. Незначительно (менее 5 пунктов) поднялись ввозные тарифы на молочную продукцию (кроме масла), некоторые виды труб и автобусов.

По оценкам, которые были сделаны на базе данных за 2007 год, изменения ввозных пошлин охватывают объем импорта примерно в 30 млрд долларов. При этом около 75% этого объема приходится на повышение пошлин в пределах 5—10 пунктов, около 7% — выше 35 пунктов; снижение — около 3% от указанного объема импорта.

Необходимо отметить ограниченную эффективность применения тарифных инструментов для компенсации негативных последствий кризиса, расширения внутреннего спроса. Это связано прежде всего с тем, что повышение ставок тарифа может привести к росту цен на внутреннем рынке и, таким образом, само по себе способно повлечь снижение общего объема спроса. Чтобы данный негативный эффект не проявлялся, требуется довольно резкое переключение потребителей на продукцию внутреннего производства. Для этого необходимы в первую очередь такие предпосылки, как наличие незагруженных мощностей или инвестиционные ресурсы для быстрого расширения производства. Также важен высокий уровень коммерческой взаимозаменяемости импортных и собственных товаров. Пока на российском рынке местные и иностранные товары часто не могут рассматриваться как полностью взаимозаменяемые. При этом взаимозаменяемость гораздо выше для сырьевых товаров, полуфабрикатов и сельскохозяйственной продукции; для технически сложной продукции и товаров высокой степени обработки она будет ниже.

С учетом сказанного более рациональными тарифные меры могут быть в отношении продукции черной металлургии. Правда, в данном случае следует принять во внимание поставки из стран СНГ, которые не подвержены тарифному регулированию.

Таким образом, целый ряд факторов ограничивает эффективность тарифных инструментов в период экономического спада: в отношении усиления тарифной защиты производителей продукции черной металлургии ограничением является ухудшение положения отраслей-потребителей; в отношении сельскохозяйственной продукции — невозможность резкого увеличения производства на незагруженных мощностях (как это часто возможно в промышленности); для продукции машиностроения — проблемы взаимозаменяемости.

На некоторых направлениях более эффективными бывают антидемпинговые, компенсационные и специальные защитные меры. Они могут быть достаточно жесткими и применяться избирательно — против отдельных поставщиков, которые используют методы недобросовестной конкуренции и поэтому наиболее опасны в период ухудшения конъюнктуры. Кроме того, эти механизмы гораздо в большей степени помогают наладить взаимодействие с бизнесом (со всеми категориями предприятий) и позволяют ему играть более активную роль в процессе регулирования и компенсации факторов ухудшения конъюнктуры.

Ключевые риски

На этапе практического применения антикризисного пакета весьма важным нам представляется риск неэффективного администрирования, который необходимо учитывать при разработке дизайна меры. Этот риск выше там, где принятие решений об оказании поддержки требует, например, высокой квалификации государственного служащего (или комиссии), компетенций в экономических и даже технических вопросах, и/или наличия информации, которую может предоставить только сам субъект, но верификация которой затруднена, и так далее.

Как показал сводный анализ экспертных оценок, риски неэффективного администрирования оцениваются для 42% мер как высокие, для 21% — как умеренные, для 37% — как низкие. При прочих равных чаще низкие риски имеют меры с отлаженным механизмом администрирования (выплата пособий по безработице, установление тарифов), простые по дизайну меры налоговой политики (например, снижение ставки по налогу на прибыль).

Более всего риску неэффективного администрирования подвержены инструменты стимулирования спроса (в основном закупки для государственных и муниципальных нужд), инструменты стимулирования кредитования (включая предоставление субсидий по процентным ставкам, государственных гарантий).

Характерным для многих мер является риск недостаточной прозрачности результатов, а в некоторых случаях — риск низкой транспарентности процедур принятия решений. В качестве примера назовем такую меру, как рекомендации банкам, получившим господдержку, по кредитованию приоритетных отраслей экономики. Эта, безусловно, важная мера абсолютно непрозрачна: не ясны показатели мониторинга деятельности таких банков, принципы влияния государства на принимаемые решения и так далее.

Ловушки и развилки

Антикризисные решения сильно различаются по ожидаемым масштабам эффекта. Учитывая, что бОльшая часть мер, по существу, еще не начала оказывать влияния на реальный сектор, эксперты, естественно, зачастую были вынуждены оценивать потенциальный эффект, базируясь на своих представлениях о значимости той или иной меры для своей экспертной области (отрасли, направления политики), а также на основе нормативно установленных условий (рамок) реализации антикризисных пакетов.

В итоге лишь чуть более 10% мер были оценены экспертами как меры, имеющие сильный эффект на стадии кризиса, примерно 30% имеют умеренный антикризисный эффект, а около 60% — слабый эффект. В число решений с сильным антикризисным эффектом попали как меры прямой помощи предприятиям (государственные гарантии по кредитам), так и некоторые меры таможенной политики, меры по регулированию деятельности субъектов естественных монополий, ряд мер налоговой политики. При этом оценка эффекта далеко не всегда коррелировала с масштабом ресурсов, выделяемых государством на реализацию того или иного решения.

В то же время можно отметить, что, по оценкам экспертов, часть мер (7% от общего числа), хотя и не обладает существенным антикризисным эффектом, но их роль, вероятно, будет важной и позитивной на этапе выхода экономики из кризиса.

Следует заметить, что меры с сильными антикризисными эффектами чаще имеют более высокие риски неэффективного администрирования, чем меры с относительно слабыми эффектами. Высокие риски администрирования характерны для 30% мер со слабым эффектом, для 43% мер с умеренным эффектом и для 57% мер с большим антикризисным эффектом.

Представляется важным, что большинство решений с заметным антикризисным эффектом направлено на смягчение последствий кризиса, но практически нет мер, мотивирующих предприятия к реализации активной политики — технологической модернизации, диверсификации производства, реструктуризации.

Как правило, чем более высоко оценивался антикризисный эффект, тем чаще отмечалось наличие противоречивого воздействия (20% от числа рассмотренных мер). Особенно часто в качестве негативного последствия реализации мер экспертами упоминалось ухудшение условий для конкуренции (40%). Такие оценки связаны не только с принятием отдельных протекционистских таможенных мер или установлением преференций отечественным производителям, но и с существенным искажением условий для конкуренции в тех случаях, когда в неравные конкурентные условия попадают различные категории российского бизнеса, в том числе по условиям доступа к государственной поддержке.

Весьма важным нам представляется то, что, по оценкам экспертов, влияние некоторых мер на этапе кризиса и на этапе выхода из кризиса может существенно различаться. Тревожным следует признать тот факт, что около 20% антикризисных решений эксперты оценили в качестве позитивных в период спада, но отметили, что они обладают негативными потенциальными эффектами после прохождения пика кризиса.

В качестве примера возможных ловушек при реализации отдельных механизмов можно рассматривать рефинансирование Внешэкономбанком задолженности российских компаний перед иностранными финансовыми институтами. Здесь возникают высокий риск невозврата, необходимость либо нового рефинансирования, либо расширения участия в капитале компаний со стороны Внешэкономбанка, неясность дальнейших действий с залоговыми пакетами. Существует высокий риск лоббирования со стороны отдельных компаний нового рефинансирования по уже заключенным кредитным сделкам с Внешэкономбанком.

Системные сбои

Фундаментальная проблема в области разработки и реализации экономической политики в России состоит в отсутствии налаженного диалога между властью и бизнесом. Это связано с тем, что в период экономического роста государству так и не удалось создать модернизационную коалицию, сформировать сильные группы интересов вокруг задач обновления экономики. Несмотря на многочисленные попытки выстраивания механизмов взаимодействия или хотя бы взаимоинформирования между властными структурами, бизнесом, обществом (консультационные советы, общественные палаты, форумы, привлечение представителей бизнеса и общества к обсуждению повестки дня и конкретных решений и так далее), эффективной системы согласования интересов выстроить не удалось.

Общение с предпринимателями часто замыкалось на представителях крупного и сверхкрупного бизнеса, сохранялось общее взаимное недоверие между властью и бизнесом, продекларированный в качестве приоритетного механизм частно-государственного партнерства в значительной степени остался невостребованным.

Было бы несправедливо возлагать вину за неудачу в формировании такой коалиции исключительно на государство. Слабость и неэффективность организаций самого бизнеса (бизнес-ассоциаций), неразвитость институтов и организаций гражданского общества во многом определяли низкую эффективность механизмов коммуникаций.

Нам представляется, что резервы в повышении результативности антикризисной политики лежат не столько в области генерации все новых и новых предложений, сколько в совершенствовании используемых для реализации принятых решений инструментов. Избежать многих недостатков, характерных для некоторых видов прямой поддержки производителей, можно было бы, на наш взгляд, за счет более широкой практики выдвижения встречных требований к реципиентам государственной помощи. И в первую очередь отнюдь не требований фиксирования или сдерживания цен (хотя в случае монопольного положения реципиента и это возможный вариант), но главным образом требований к модернизации и повышению конкурентоспособности. Нет сомнений, что достаточно часто те или иные встречные условия реально существуют, но они не прозрачны.

Удочка вместо рыбки

В условиях кризиса, вероятно, не удастся уйти от необходимости пожарных мер по смягчению его социальных и экономических последствий. Тем не менее важно заблаговременно начать разработку решений, потребность в которых возникнет на этапе выхода из кризиса. Эти решения должны включать подготовленные и готовые к быстрой реализации проекты нормативных актов, отменяющие (сразу либо поэтапно) те меры, которые являются вынужденными на стадии спада, но не отражают стратегические интересы страны. Это касается в числе прочего и проблемы "выхода из национализации".

Особое внимание следует обратить на меры по повышению эффективности государственных компаний и субъектов естественных монополий, в том числе в части пересмотра их стратегий развития. Этот сегмент в значительной степени является сферой ответственности государства и одновременно оказывает очень сильное влияние на все остальные сегменты национальной экономики.

При разработке антикризисных мер по поддержке отдельных секторов и предприятий, на наш взгляд, следует минимизировать неэффективный размен, когда задачи социальной политики защиты безработных и политики создания новых рабочих мест подменяются политикой искусственного завышения спроса на неэффективную продукцию. Поддержка спроса оправданна лишь тогда, когда стоит задача сохранить не только рабочие места, но мощности и квалифицированные кадры. А это целесообразно только в двух случаях: либо когда есть уверенность, что эти ресурсы будут востребованы после завершения кризиса, либо когда такая политика диктуется соображениями национальной безопасности.

Наконец, уже на этапе кризиса важно определить и начать реализовывать меры, которые позволили бы перейти от защиты наиболее уязвимых субъектов хозяйственной деятельности к поддержке "новых локомотивов", что позволит российской экономике существенно быстрее развиваться на этапе посткризисного роста.

Статья основана на совместном докладе ГУ-ВШЭ и Межведомственного аналитического центра "Оценка антикризисных мер по поддержке реального сектора российской экономики", подготовленном Ю. Симачевым, М. Горстом, А. Данильцевым, Б. Кузнецовым, М. Кузыком, С. Смирновым и А. Яковлевым.

Полная версия доклада