Коррупция — излечимая болезнь?
Высшая школа экономики продолжает цикл публичных лекций в Парке Горького. Доктор политических наук, профессор кафедры политического поведения факультета прикладной политологии Высшей школы экономики Юлий Нисневич рассказал о «Коррупции как болезни современных государств». Slon публикует сокращенную версию лекции.
Именно в последнее время коррупция оказалась в фокусе общественного внимания, но парадокс заключается в том, что известно это явление человечеству с незапамятных времен. Первые упоминания о коррупции появляются в XXIV веке до нашей эры. В ХХ веке нашей эры слово «коррупция» довольно долго считалось неприличным, на международных мероприятиях его заменяли эвфемизмом: С-word, слово на букву «К». Но в 1990-е годы случился ощутимый всплеск интереса к коррупции, многие начали всерьез заниматься изучением проблемы, и вопрос, который был тогда поставлен, — почему?
На что жалуемся?
Коррупция всегда появляется там, где есть административная система. У людей, занимающих должности, есть целая палитра, скажем так, административного инструмента, который дается им, чтобы решать задачи внутри системы. Коррупция возникает, когда эти ресурсы используются для получения личной выгоды.
Миф, существующий вокруг коррупции, — в ней обязательно главную роль играют деньги. На самом деле это один из самых древних видов коррупционных отношений и в современном мире далеко не самый основной. Коррупция может выражаться и в приобретении нематериальной выгоды, по сути, она состоит в том, что вы, занимая какое-то положение в системе, начинаете решать задачи не с точки зрения выполнения своих функций как должностного лица, а для того, чтобы получить какие-то блага в личное пользование.
Возникает вопрос, откуда вдруг такая вспышка интереса к проблеме? С одной стороны, за последнее время механизмы управления современным государством резко усложнились, а с другой — большинство людей стало осознавать, что государство — это не некая божественная сущность или спущенная сверху благодать, это то, что должно их обслуживать.
Ошибочно считать, что коррупция — специфически российская проблема. Нет ни одного государства, где этого явления не существовало бы. Одни целенаправленно пытаются подавить коррупцию, борются с ней, другие, наоборот, живут за ее счет, она становится основой их функционирования. Сегодня в мире 194 суверенных государства, из них только 22–25 могут похвастаться низким уровнем коррупции, во всех остальных он либо средний, либо очень высокий, что во многом связано с разницей между политическими режимами.
Политическая и экономическая коррупция
Если классифицировать коррупцию, то ее нужно принципиально разделить на два вида — это экономическая коррупция, то есть все, что связано с материальными вопросами, и политическая. Если мы говорим об экономической коррупции, то тут известны два основных вида: бытовая, когда непосредственно граждане, общаясь с чиновниками или представителями государственных структур, незаконно, за деньги, получают какие-то услуги, и деловая коррупция, когда бизнесмены вступают в контакт с чиновниками и представителями власти среднего звена.
Чтобы продвигать собственные экономические интересы, добывать ресурсы, которые всегда ограничены, менять правила игры, бизнесмены начинают воздействовать на чиновников высокого ранга, и те работают уже не на граждан или государство, а на частные компании, получая за это материальное вознаграждение.
Появилось новое веяние — коррупционный рэкет: не вы приходите к чиновнику, а он к вам. И от него поступает предложение, если вы хотите дальше заниматься своим бизнесом, то делитесь. Причем не обязательно финансово, можно отдать часть акций своего предприятия какой-нибудь компании. Это новый фокус, который появляется в коррупционных отношениях, и что касается нашей страны, то когда я слышу, что поймали чиновника с чемоданом денег, у меня всегда две версии: либо этот чиновник идиот, либо это подстава.
В политической коррупции задачи намного сложнее. Классический пример — на выборах государственная машина начинает работать в интересах определенных кандидатов, политических партий. Но этим политическая коррупция не ограничивается: люди приходят к власти, начинают ее приватизировать, использовать, вырабатывают правила игры, создают законы под себя. Доказать это практически невозможно, потому что законодательный процесс идет по демократической процедуре, но, по сути, происходит смена нормативно-правовой базы в интересах тех, кто удерживает власть.
Когда экономическая коррупция сливается с политической, происходит, как я это называю, захват государства.
Роль личности в коррупции
Почему вдруг в системе публичной власти начинает процветать коррупция? Виновата сама власть? Американцы провели исследование с целью узнать, что является источником коррупции, проанализировали личности и деятельность американских президентов и доказали, что возникновение коррупции зависит от того, какой человек у власти, от его мотивов. Если он изначально нацелен на зарабатывание денег, то гарантированно попадет в коррупционную среду, и она будет развиваться. Не все, попав в такую среду, способны ей сопротивляться. Нужно придумывать методы борьбы с коррупцией внутри самой системы.
Сингапур — единственное государство с авторитарной формой правления, в котором коррупцию удалось подавить. Сегодня это пример предельной силы воздействия личности на общественный уклад. Оговорюсь, что это город-государство с населением 5 млн человек, и поэтому там такое провернуть легче. В 1965 году к власти приходит Ли Куан Ю с идеей сделать Сингапур экономически развитой страной и побороть коррупцию. И первое, что он сделал, — посадил своих ближайших друзей. С этого момента Ли Куан Ю находится во главе государства, хотя в конце 2000-х годов он решил уйти в сторону и передоверил управление сначала одному из своих друзей, потом сыну. Но быстро понял, что уходить совсем нельзя. Посему до сих пор сохраняет должность министра-консультанта.
В Сингапуре была придумана целая система мер внутри аппарата публичной власти, направленных на борьбу с этим злом. Они оказались достаточно эффективными. В частности, создали специальное ведомство по борьбе с коррупцией, обладающее широкими полномочиями. Оно как бы стоит вне системы органов управления и может потребовать от любого предприятия отчета о деятельности. Такая же схема перенята и в других государствах. Известно, что довольно эффективно она действует в Гонконге, в Южной Корее.
Как граждане могут повлиять на ситуацию?
Классический метод борьбы с коррупцией — это повышение зарплаты чиновникам, тогда они якобы не будут воровать. Практика показывает: все равно будут. Чем больше вы им платите, тем больше почему-то они воруют. Второй пример — ужесточение наказания, давайте отрубать головы! А результата тут все равно никакого. Все эти меры не имеют смысла, они должны идти в комплексе с внешним контролем за публичной властью, только тогда механизм срабатывает.
А что такое внешний контроль? Чем мы, граждане, можем повлиять на любую коррупционную ситуацию? Первая система внешнего контроля — политическая конкуренция. К чему должны приводить выборы? К сменяемости тех, кто сидит во власти.
Гражданский механизм контроля заключается в том, что граждане должны присматривать за властью. Это не вывод, а анализ, который дальше должен быть использован компетентными органами для проведения расследования. Не надо думать, что гражданский контроль подменяет собой властные структуры, нет, он является спусковым механизмом для работы органов надзора за коррупцией, находящихся внутри системы управления. Сразу должен предупредить, что гражданский контроль требует определенного навыка.
Первый этап — мониторинг того, что делает власть, лучше всего, если его будут вести люди, работающие в этой сфере. Второй этап — анализ документов, ситуаций, событий. На третьем результаты гражданского контроля, которые вы сформировали, нужно презентовать. Есть два канала, которые неизбежно работают. Первый — обращение к структурам власти, в прокуратуру, которая обязана проверить факты. Естественно, если реакции нет, остается второй метод — публичность. И тут подключаются СМИ, их задача — донести до общественности то, что добыл гражданский контроль.
Если говорить о крайнем варианте, когда не срабатывает ни обращение в органы власти, ни СМИ, то здесь появляются массовые выступления, акции протеста, но это не политические действия. В Турции проходила «Минута тьмы ради вечного света», связанная с коррупционными проявлениями. В одной из провинций произошло ДТП, оказалось, что в машине ехали местный прокурор, судья и чемодан с деньгами. Граждане решили выразить несогласие с таким положением вещей и предложили, чтобы те, кто захочет присоединиться к протесту, в определенный день, 2 февраля, на одну минуту погасили свет в квартирах. В первый раз свет погас примерно в миллионе квартир, через неделю, при повторной акции, количество протестующих возросло в десять раз. Люди гасили свет, потому что им надоело происходящее, они вышли на улицы, устроили демонстрацию, которая называлась «Марш пустых кастрюль». Все кончилось тем, что военные отправили в отставку правительство.
Парламент Бразилии был сильно коррумпирован. По некоторым оценкам, в незаконных схемах были задействованы 50% конгрессменов. В начале ХХI века группа юристов предложила вариант закона под названием «Чистый бюллетень». Идея заключалась в том, что любое должностное лицо, которое даже не было под прямым расследованием дел о коррупции, но попало под подозрение, должно уйти в отставку и лишиться права политической деятельности на 8 лет. Была развернута огромная массовая акция, в результате тот самый коррумпированный конгресс принял закон. После его принятия вся верхушка парламента утратила возможность заниматься политикой.
Я не идеалист и не считаю, что с коррупцией можно справиться массовым народным движением. Но если в этом процессе не участвуют сами граждане, то никакая, даже нацеленная на это противодействие коррупции, власть в одиночку не справится. Самая серьезная причина распространения коррупции — это безнаказанность: как только в обществе коррупция начинает восприниматься как нечто нормальное, бороться с ней чисто административными механизмами становится невозможно.
Режим бесплодного плюрализма
Проблема демократических обществ в том, что мы привыкли к минималистскому подходу к самому принципу демократии: выборы работают, сменяемость происходит, и все хорошо.
Это «режим бесплодного плюрализма», выборы есть, а коррупция расцветает, будучи интегральным показателем некорректной работы институтов. Например, это может быть нечеткое разделение властей. Самая болезненная точка, которая всегда сильно связана с коррупцией, — это состояние судебной системы. Так что если выборы есть, а суды при этом покупаемы, коррупция даст о себе знать. Чем меньше подотчетность власти, независимость судебной системы, автономия гражданских организаций, свобода выражения мнений, тем выше уровень коррупции.
