Проблема прозрачности

Политика закупок в госсекторе, так же как и государственных закупок, должна защищать гражданина либо как налогоплательщика, либо как покупателя. Чем хуже организованы закупки в госсекторе, чем больше в них коррупции и меньше конкуренции, тем выше цены и издержки, тем больше приходится налогоплательщикам платить за работу госсектора, тем меньше услуг (и худшего качества) они получают в обмен за свои налоги. На состояние кошелька граждан госсектор влияет еще одним способом — регулированием тарифов естественных монополий. В основе тарифа лежат затраты, которые формируются исходя из цен приобретенного сырья, и чем хуже организованы закупки, тем больше российский гражданин заплатит за коммунальные услуги, газ и электричество.

К сожалению, нет уверенности, что регламентация закупок в варианте, предложенном законом «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (принят летом 2011 г.), действительно приведет к большей конкуренции и снижению цен. Каждой компании предписано разработать правила конкурентных закупок, перспективный план закупок на срок не менее года (а по инновационной продукции — на срок до пяти лет), не менее чем за 20 дней до окончания приема заявок разместить на сайте всю конкурсную документацию, собрать заявки, выбрать по заранее объявленной схеме победителя, разместить на сайте протокол конкурсной комиссии. Добросовестное следование этим правилам может обеспечить конкуренцию там, где она сдерживалась либо отсутствием информации, либо заведомой недобросовестностью покупателя при отборе поставщика. Но применение универсальных правил ко всем закупкам может даже ослабить конкуренцию.

Прямые переговоры с потенциальными поставщиками могут привести к большему снижению цены, чем формализованная процедура с заранее объявленными критериями отбора и максимальной ценой. При закупках небольших партий дешевле пойти в магазин и просто купить, чем объявлять конкурс, потому что соблюдение процедур стоит денег — и не только закупщику, но и поставщику. По данным исследования европейских госзакупок, проведенного Ernst & Young в 2011 г., поставщики несут втрое большие издержки на соблюдение закупочных процедур, чем закупщики.

Даже если в части госсектора экономия возможна, она будет перекрыта только прямыми затратами на применение закона, без учета упущенной выгоды. До сих пор неизвестно, сколько организаций и компаний подлежат действию закона: размах оценок составляет от 200 000 до 400 000. Если во исполнение закона каждый субъект наймет двух дополнительных сотрудников в отдел закупок и каждый третий — в отдел IT, ежегодные затраты на применение закона достигнут 150-300 млрд руб. При объеме закупок госсектора в 7 трлн руб. — даже если рассчитывать, что 70% этих закупок допускают экономию, — чтобы предприятия госсектора снизили затраты, минимальная экономия на закупках должна составлять от 3 до 6% стоимости. Это очень много.

Проблема не только в том, что регламентация стоит дорого, — она стоит дорого там, где ее применение не может дать заметных выигрышей. Под действие закона о закупках в госсекторе подпадают и прямо или косвенно принадлежащие государству компании, действующие на конкурентных рынках, и компании с ничтожной долей регулируемых видов деятельности в обороте — владельцы котельных, поставляющих тепло в небольших городах, железнодорожных путей необщего пользования, сетей электросвязи. Правила закупок должен соблюдать госсектор, не прошедший реструктуризацию, необходимость которой признается экспертным сообществом много лет, и дополнительно разросшийся в самых разных направлениях за последнее пятилетие, а также компании, которые при самой большой фантазии нельзя отнести к госсектору. Предприятия и организации, подлежащие регулированию закона, неоднородны по размеру, структуре и частоте закупок, диверсификации структуры закупок и многим другим параметрам.

Закупки не следует рассматривать обособленно, вне общей стратегии в отношении госсектора. Если госсектор должен быть ограничен предоставлением государственных услуг и естественно-монопольных видов деятельности, регламентация закупок оправданна, хотя и не обязательно в рамках универсальных правил. Но если компании госсектора присутствуют в конкурентных секторах, регламентация закупок (и особенно прозрачные закупки) может оказаться не только бесполезной, но и опасной для конкуренции.

Хрестоматийной стала история о том, как в середине 1990-х гг. орган конкурентной политики Дании принял решение собирать и публиковать данные о ценах бетона, рассчитывая добиться их понижения за счет лучшей информированности покупателей. После этого за полгода цены выросли почти на треть, а разброс цен у разных продавцов снизился. Хорошо информированным продавцам оказалось проще поддерживать высокие цены. Эта история показывает, что информированность покупателя — для конкуренции хорошо, но информированность продавцов — обычно плохо. Как в системе прозрачных закупок обеспечить информацию только одной стороне рынка, не предоставив ее другой, непонятно.

Разработчиками закона двигало оправданное желание начать что-то делать с неэффективностью госсектора. Но самые большие потери эффективности локализованы в самых крупных госкомпаниях, успешно соперничающих за влияние с органами исполнительной власти. Надежда начать решение проблемы с разработки универсальных правил для всего госсектора и стала главным мотивом принятия закона. Проблема лишь в том, что один размер для всех не подходит и не исключено, что в результате применения закона проблема неэффективности в госсекторе не решится, а лишь усугубится.

 

Светлана Авдашева, заместитель директора Института анализа предприятий и рынков ВШЭ